始皇陵园工程浩大，用工人数之多，费时之久在中外历史上都是罕见的。而这项巨大土木工程的督造者是谁呢？
　　《史记》明文记载的只有李斯一人，始皇三十七年，李斯向始皇帝汇报陵园工程时声称，"丞相臣斯昧死言：'臣将隶徒七十万人，治骊山者，已深已极……'"可见李斯曾以丞相身份主持过陵园这项规模巨大的工程。大约自战国晚期由主持国王陵墓工程营造已成为惯例，如中山国王陵墓的主持者就是由相邦 主管。秦国丞相李斯主持秦始皇陵园工程无疑也是继承了这一制度。然而李斯任丞相已是始皇三十五年的事了，别具匠心秦始皇死只有3年。那么在此之前陵园工程的主持者是谁呢？有人认为?quot;吕不韦被罢官之后直到秦始皇统一中国，这段时间秦国的相邦由谁担任，史无记载，最高负责人，我们也无从查考，但从秦始皇陵园出土的陶文可知，这段时间由左、右司空具体负责"。其实根据当时丞相主持陵墓工程的制度，我们完全有理由说，在李斯之前的几位无疑也主持过陵园工程，其中有丞相状、丞相王绾、丞相隗林和相邦吕不韦，还有右丞相冯去疾。这些人先后都以丞相身份主持过陵园工程。不过在主持陵园工程中作用较大的两位承相还要数吕不韦和李斯了。
　　吕不韦是秦始皇时代的第一位相邦。当秦始皇年幼时，仅处于名义执政阶段，而吕不韦已是历任两朝的相邦，又号称始皇帝仲父“委国事大臣”。所以，当时的吕不韦已成为秦国的实际执政者。虽然他名义上是相邦，而事实上他的权力已达到集相邦与国王于一身。始皇陵园工程正是在这个时候开始的，从陵园位置的选择到陵园的整体规划，从调配人力、物力到陵园的施工，作为陵园工程的第一位主持者吕不韦无疑起了关键的作用。在他任相邦的9年时间内，为整个陵园工程的营建打下了良好的基础。
　　李斯是继隗林之后升任丞相的，那时陵园工程正什大规模营造时间。而李斯作为客卿、廷尉一直受到秦始皇的信任和赏识