渤海全盛时为“五京、十五府、六十二州”。各地方行政体制一般是府辖数州，州辖数县，在重要的府治处又有“京”的建制。
　　五京制渊源于我国古代五行思想。我国的五京制始于唐朝。唐在757年（唐肃宗至德二年）已有五京的名号，即凤翔西京，洛阳为东京，成都为南京，太原为北京，长安为上京。唐在实行五京制以后的第五年，大钦茂就被册封为国王，大钦茂很快地把五京制学了过来。大钦茂之世虽然有五京制，但还没有统一厘定州县。州县的确定到大仁秀时才应该说完善。

　　五京十五府一百三十县具体区划建置如下：

   －－上京龙泉府　　府址在今黑龙江省宁安市渤海镇，府辖龙、湖、渤三州。龙州与府在同一址，下辖八县：永宁、丰水、扶罗、长平、富利、佐慕、肃慎、永平。湖州在忽汗海（今镜泊湖）附近。渤州在今黑龙江省牡丹江市郊南城子。  
  
   －－中京顕徳府　府址在今吉林省和龙县西古城，下辖卢、显、铁、汤、荣、兴六州。显州与府在同一址，下辖五个县。卢州，以产稻闻名，当在海兰江流域，下辖五县。铁州在京西南六十里，下辖四个县。汤州在京西北百里，下辖五个县。荣州在京东北一百五十里，下辖三个县。兴州在京西南三百里，下辖三个县。
　　上京到中京的陆路交通，自今渤海镇出发，溯马莲河南下，越过哈尔巴岭进入嘎呀河的狭长谷地，大体上沿现在的铁路或公路，经过春阳乡阳光村小城子、天桥岭一线，至大兴沟乡庙岭村南十里的渤海古城址及百草沟等地，南过依兰沟，到今延吉市北郊；又越过布尔哈通河，经龙井镇