1921年11月至1922年8月，川军第二军军长杨森在兼任重庆商埠督办时期，推行了一系列改革重庆市政的措施，并为重庆市政的长远发展作出过规划。尽管其市政改革措施受战局影响而流产，但杨森的行为客观上顺应了重庆城市发展的需要，成为重庆近代市政发展的先声。本世纪20年代初，重庆已经发展成为长江上游最为繁华发达的近代城市，是四川及西南地区的商业、金融中心。但是在重庆市政机构设立之前，由于缺乏有效的城市管理，重庆的城市基础设施建设极为落后，“三面环水，一面负山，形势崎岖，地面狭隘，以故房舍之建筑不良，市街之交通梗阻，种种污染湫陋，笔不胜书。”残破的基础设施远远不能适应重庆经济社会发展的需要，成为制约城市近代化的瓶颈因素。正如时人所称：“重庆据长江上游，为四川交通实业之中心，华洋杂处，商务繁盛，诚吾国西隅一大市场也。然而市政窳败，街道之狭隘，沟渠之秽汙，煤烟之蒸敝，其不堪居住，亦为全世界通商各埠所无，加以地狭人稠，肩摩踵接，非推行市政，力谋改造，实不足以策交通实业之发展。”因此，设立专门的市政机构，加强城市管理，推动基础设施建设，已经成为20年代初期重庆城市近代化发展的当务之急。
1921年7月，四川各军总司令刘湘在重庆就省长职，以重庆为省政府所在地。他为了将重庆建成割据争雄的统治基地，对重庆的城市建设非常重视。11月12日，刘湘委任杨森为重庆商埠督办，专办重庆市政事宜，办事机构为重庆商埠督办处。这是重庆市政机构的萌芽和雏型。当时重庆市区范围未定，暂以巴县城关(即今市中区)和江北县附近一带居民集中区作为辖区。
杨森在四川军阀群体中素以趋新著称。他到处喜欢提倡“新建设”，并一贯以“建设者”自居。
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