总计其数，六乡万五千比，则为比长者万五千人。六遂万五千邻，则为邻长者万五千人。推而上之，闾、胥、里、宰各三千人，族师、鄙长各七百五十人，党正、鄙师各百五十人，州长、县正各三十人，合乡、遂大夫十二人及乡老三人，凡三万七千八百七十五人。以方四百里之地，十五万家之民，设三万七千八百有奇之自治职，此民治之极轨也。

周代乡遂之官各有专职。然《周官》之文有详此略彼，而可互相证者如：

《乡大夫》：“各掌其乡之政教-。正月之吉，受教法于司徒，退而颁之于其乡吏，使各以教其所治，以考其德行，察其道艺。”《遂大夫》：“各掌其遂之政令。”

遂大夫不言受法施教之事，似乡大夫掌教育，而遂大夫不掌教育者，实则遂、乡相等，乡官之职所载者，遂官亦行之；遂官之职所载者，乡官亦行之。特文有详加重，以避重复，故似职务不同。读《周礼》者当知其互文见义也。

乡、遂之官所掌之事，可分六项：

（一）曰校比。周有邦比之法，犹今所谓调查也。六乡六遂人畜、车辇、旗鼓、兵革以及田野、稼器，无一不需调查，故有邦比之法，登载多寡高下焉。

《周官·闾胥》：“以岁时各数其闾之众寡，辩其施舍。”《里宰》：“掌比其邑之众寡，与其六畜、兵器。”《族师》：“以邦比之法，帅四闾之吏，以时属民，而校登其族之夫家众寡，辩其贵贱老幼废疾可任者，及其六畜、车辇。”《酇长》：“以时校登其夫家，比其众寡，以治其丧纪祭祀之事。……若岁时简器，与有司数之。”《党正》：“以岁时涖校比。”《鄙师》：“以岁时数其众庶，察其媺恶而诛赏。”《乡大夫》：“以岁时登其夫家之众寡，辩春可任者，以岁时入其书。”《遂大夫》：“以岁时稽其夫家之众寡畜田野，辩其可任者，与其可施舍者。”《州者》：“三年大比，则大考州里，以赞乡大夫废兴。”《县正》：“各掌其县之政讼征比，以颁田里，以分职事。”^⑦。

盖常时之比，闾胥、里宰掌之。四时之比，族师、酇长掌之，党正涖之，乡大夫、遂大夫登其数年于书，而入于司徒。至三年大比，则州长、县长、县正掌之，而乡、遂大夫兴其贤能焉。

《乡大夫》：“三年则大比，考其德行道艺，而兴贤者能者。”《遂大夫》：“三岁大比，则帅其吏而兴甿。”

观此，则知乡遂之官，于其所治之地，无一事一物不调查清晰，登录详明。而凡百-均由此而兴矣。

（二）曰法治。周代-以法为本，自王公至庶民无不囿于礼法之中，故时时教民读法。全国之法，岁首悬于象魏，纵民观览十日。

《周官·太宰》：“正月之吉，始和布治于邦国都鄙，乃县治象之法于象魏。使万民观治象，浃日而敛之。”

而乡、遂诸官，则时时教民读法。

《周官·闾胥》：“凡春秋之祭祀、役征、丧纪之数，聚众庶，既比，则读法，书其敬敏任恤者。”《族师》：“月吉，则属民而读邦法，书其孝弟睦姻有学者。春秋祭酺亦如之”《党正》：“四时之孟月吉日，则属民而读邦法，以纠戒之。春秋祭萗亦如之”《州长》：“正月之吉，各属其州之民而读法，以考其德行道艺而劝之，以纠其过恶而戒之。若以岁时祭祀州社，则属其民而读法，亦如之。”

大抵州长属民读法，党正以下率民读之，党正属民读法，族师以下率民读之。虽非各自为政，要其一岁中读法之时，殆不下十五六次。六遂之官不言读法，以乡官便之，当亦与乡无异。

乡、遂之民，无人不熟读法令，自无干犯法纪之事。此岂空言法制，而一般人民尚不知现行之法为何物者所能比哉！

（三）曰教育。司徒为教官，所掌自治地外，即以教育为专职。其教育之止，凡十有二。

《周官·大司徒》：“施十有二教焉，一曰以祀礼教敬，则民不苟。二曰以阳礼教让，则民不争。三曰以阴礼教亲，则民不怨。四曰以乐礼教和，则民不乖。五曰以仪辩等，则民不越。六曰以俗教安，则民不偷。七曰以刑教中，则民不虣。八曰以誓教恤，则民不怠。九曰以度教节，则民知足。十曰以世事教能，则民不失职。十有一曰以贤制爵，则民慎德。十有二曰以庸制禄，则民兴功。”

盖无一事不含有教育之性质，不专恃学校教育也。然以乡官所有学校推之，其学校之数之多，亦非后书所及。乡官所属党州皆有序。

《州长》：“春秋以礼会民，而射于州序。”《党正》：“国索鬼神而祭祀，则以礼属民，而饮酒于序。”
六乡百五十党，则百五十序，三十州则三十序，总计学校已百八十，合六遂而计之，则三百六十矣。其乡之学，虽不见于《周官》，以《仪礼》“行乡饮酒之礼于庠”证之，则州党之外别有乡庠也。乡学之教，曰乡三物。

《大司徒》：“以乡三物教万民而宾兴之。一曰六德，知、仁、圣、义、忠、和。二曰六行，孝、友、睦、姻、任、恤。三曰六艺，礼、乐、射、御、书、数。”

遂大夫复兼教稼。

《遂大夫》：“掌其遂之政讼，以教稼穑。”

则文化教育而兼职业教育矣。

（四）曰联合。周代人民虽无社会之名，而有联合之法。观《族师》、《比长》诸职之文，知其人民之互相扶助，决非独居孑立，各不相谋者之比。

《族师》：“五家为比，十家为联；五人为伍，十伍为联；四闾为族，八族为联。使之相保相受，刑罚庆赏，相及相共，以受邦职，以役国事，以相葬埋。”《比长》：“五家相受，相和亲，有罪奇邪，则相及。”《里宰》：“以岁时合耦于锄，以治稼穑，趋其耕耨，行其秩叙，以待有司之政令。”《邻长》：“掌相纠相受，凡邑中之政相赞。”

受职待令既须联合，奇邪相及则并行为容状，。皆使一律耐 我所岐异而人民徒知束身自爱者，亦必知劝戒他人以共勉其群德。此尤自治精神所在，非如此不能去社会之害而扶植善类也。

（五）曰作民。周代人民，对于国家之义务均须负担，其期日掌于均人。

《周官·均人》：“掌均地政，均地守，均地职，均人民牛马车辇之力政。凡均力政，以岁上下，丰年则公旬用三日焉，中年则公旬用二日焉，无年则公旬用一焉。凶札则无力政，无财赋。”

其年龄定于乡大夫。

《乡大夫 》：“以岁时登其夫家之众寡，辩其可任者，国中自七尺以及六十，野自六尺以及六十有五，皆征之。其舍者，国中贵者、贤者、能者、服公事者、老者、疾者皆舍。以岁时入其书。”

而征集之事，则乡、遂诸官任之。凡有征集，名曰作民。

《周官·州长》：“若国作民，而师田行役之事，则帅而致之，掌其戒令与其赏罚。”《党正》：“凡作民而师田行役，则以其法治其政事。”《族师》：“若作民而师田行役，则合其卒伍，简其兵器，以鼓铎，旗物帅而至，掌其治令、戒禁、刑罚。”《县正》：“若将用野民师田行役移执事，则帅而至，治其政令。既役，则稽功会事而诛赏。”《鄙师》：“凡作民则掌其戒令。”《酇长》：“若作其民而用之，则以旗鼓兵革帅而至。”

师田行役，各归部伍，盖州、党、酇、鄙之长，最为亲民。平时服其教训，有事听其指挥，使之作而帅之，自无隐匿、逃亡、诈欺，违犯之弊。古代养兵之款，无工程之费，一切皆取于民。人民各甘尽其义务，初无推诿怨叛者，以乡、遂之制精且密也。故不行地方自治之制，不能征兵，不能加赋，不能举行地方一切工程，可以周制断之矣。周之人民不但各有义务，复有对于国家之权利。其时虽无所谓议院，然国有大事必咨询之。

《周官·小司寇》：“掌外朝之政，以致万民而询焉。一曰询国危，二曰询国迁，三曰询立君。其位，王南乡，三公及州长、百姓北面，群臣西面，群吏东面，小司寇摈以叙进而问焉，以众辅志而弊谋。”

是人民对于国事胥有发言之权矣。州长职文仅称作民帅致，不及大谒之事，而乡大夫之职有之。

《乡大夫》：“有大询于众庶，则各帅其乡之众寡，而致于朝，。”

乡民得备咨询，遂民宜亦同之。乡、遂之民，家出一人，即十五万人，抛不可悉致于朝。其曰“帅其乡之众寡”，殆先征求其意见，而致其欲发言者于朝，故众寡之数不定也。

（六）曰征敛。周制，乡师掌六乡之赋贡，遂师掌六遂之赋贡，皆王朝之官也。然闾里之官亦自掌征敛之事。如：

《里宰》：“待有司之政令，而征敛其财赋。”

是即遂官掌征敛之证。里宰职等闾胥，里宰既征敛财赋，闾胥当亦同此例也。《乡师》郑注，备言比、闾、族、党所共之器。

《周官·乡师》：“正岁稽其乡器，比共吉凶二服，闾共祭器，族共丧器，党共射器，州共宾器，乡共吉凶礼乐之器。”郑《注》：“吉服者，祭服也。凶服者，吊服也。比长主集为之，祭器者，簠、簋、鼎、俎之属，闾胥主集为之。丧祭者，夷槃、素俎、揭豆、輁轴之属，族师主集为之。此三者，民所以相共也。射器者，弓矢，楅中之属，党正主集力之。宾器者，尊、俎、笙、瑟之属，州长主集为之。吉器，若闾祭器。凶器，若族丧器，礼乐之器，若州、党宾射之器。乡大夫备集此四者，为州、党、族、闾有故而不共也。”

据此，知州、闾、族、党凡有公共之事，则为师长者，征集其器用于所辖之民家，以近事为比，则其所谓器用，即后世之自治经费也，后世万事非钱不行，故未事而先筹经费。周代虽行钱币，而乡党公事，第征器而不征钱，故无所谓经费。学者能知此意，则知古代人民担负自治经费故亦甚重。而为之领袖者，皆须任征集措置之劳。后世惟地保、图董等为县官征租而一切公益之事皆不之顾。浮慕西法者，则谓西人能自治，而中国则否。解经者又不通此意，岂非厚诬古人哉。

六者之外，尚有祭祀，丧祀、昏冠、饮酒诸事，《乡官》详言之，而《遂官》不言，以乡比遂，殆亦同也。又如：

《乡大夫》：“岁终则令六乡之吏，皆会政致事。”《州长》：“岁终则会其州之政令。”《党正》：“岁终则会其党政，帅其吏而致事。”《族师》：“岁终则会政致事。”

而六遂复不详言，惟《遂大夫》、《鄙师》及之。

《遂大夫》：“令为邑者，岁终则会政致事。”《鄙师》：“岁终则会其鄙之政而致事。”

盖皆详略互见也。人民之事既多，乡、遂诸官所掌，自必繁琐而易于淆杂，一岁既终，命名之层递稽核，以备考绩，则其人自不敢旷职而有所欺隐，今之提倡自治者，但知组织人民，监督官吏，而人民集合之团体，其侵污欺隐，亦无以异于官吏，而立法者初不为之防制。使如周之会政致事，事事以清白昭示于众，亦何至使人民借口于自治之不如官治哉！

  ⑦  县正不言大比，当与州长之职相同。