财经解史

近日，数千家驻京办将被撤销的消息传出，社会反应集中在三点：一、支持“撤销令”，南方周末网对撤销驻京办的看法的调查，本月28日上午笔者上网时看到，“支持”数为3086，占96.23%，“反对”数为121，仅占3.77%；二、担忧“名亡实存”，绝大多数的评论文章和网民评论都不相信一纸“撤销令”就能使驻京办真的消失，而是认为其将会换个方式生存；三、不相信撤销驻京办能够制止“跑部钱进”现象，腾讯网做了一个调查，问题是：“撤销驻京办能改变‘跑部钱进’的现状吗？”28日上午笔者上网所见，选“能”的为749票，占9%，选“不能”的为7959票，占91%.

综合上述三点反应，可以发现中国的社会现实颇为尴尬：驻京办助长腐败，已为舆论公认应当撤销，但绝大多数人却相信：即便下发“撤销令”，驻京办仍然会“名亡实存”，“跑部钱进”的现状也不见得会改变。归结起来，就是一句话：驻京办当撤，但撤不能解决问题。那么，问题到底应该如何解决呢？似乎没有人能给出答案。也许，并不是不能给出答案，实际上大部分人心里都有答案，只是不说罢了。

这种现状，可以说反映了中国现实中普遍存在的改革困境。这种困境的表达式，是“不改不行，改了也未必行”。这种困境，不只在驻京办问题上存在，在其它许多社会问题上都有类似情况。这种困境的普遍存在，似乎在印证一个看法，即制度变革如果没有某种质的突破，这种困境永远都摆脱不了。以“跑部钱进”现象来说，这个问题历史上已经想了很多解决办法———包括禁止驻京办，结果还是和腾讯网调查中绝大部分人的看法相似，是“不能”解决问题。

中国历史上地方政府设在京城的办事机构，可远溯汉魏时期的“郡邸”，唐宋时期则有“进奏院”，明清时期这种专门机构不复存在，民国之后重新出现，解放后省级政府设有驻京办，“文革”中被撤销，改革开放以来逐渐恢复，及至近十几年中渐成繁花迷眼之势，负面问题逐渐显露。从历史上看，驻京办起起落落，但“跑部钱进”现象却一直是存在的，从来就未消停过。清代是没有现在意义上的驻京办的，但“跑部钱进”不仅严重，而且也是禁而不止。

清代“跑部钱进”的钱有一个专门名称，叫“部费”。“部费”的总体规模极大。关注现实的晚清学者冯桂芬说，他曾和熟知内情的人议论中央各部衙门办事人员———书吏们的“部费”收入，一致认为光是吏部四个司的书吏每年所得就有大约300万两银子，加上兵部、户部、工部，四部书吏每年所得应该不少于1000万两银子。

冯桂芬和朋友估算了中央的吏、户、兵、工四部办事人员可能得到的“部费”总额，不过中央部门不止上述四部，而且冯桂芬的议论中对“部费”的具体表现也没有细说。道光二年（1822年）御史（相当于监察部的处长）佘文铨向皇帝呈交了一份请求革除“部费”的报告，则把中央六部衙门的“部费”名目交待得比较清楚。

据佘文铨报告中所列，户部管财政，“外省每遇奏销地丁，则向外州县提取奏销部费；报销钱粮，则提取报销部费”；吏部主管官员的任免、升降、调补、处分等事务，刑部主管刑名案件，“至调一缺、题一官、请一议叙，及办理刑名案件，皆以部费为词，有打点、照应、招呼、斡旋各名目”；工部主管建筑、工程，兵部主管军需物品的采购和监制、修筑城墙等事宜，所有这些过程都有部费，“河工、军需、城工、赈恤诸务则曰‘讲分头’，所需部费自五六万至三四十万不等”，所谓“讲分头”，大概就是吃回扣的意思。从佘文铨的报告来看，基本上是无“部”不“费”，无事不“费”，要办事就要花钱，不花钱就办不成事。

佘文铨的报告得到道光皇帝的重视，该年十月初九日，道光下了一道上谕，要求严厉禁止“部费”。“通谕各直省督抚查明所属，如有倡为部费名目者，即指名参奏，并根究京中贿托何人，一并从严惩办”，“一切部费名目概行禁革，以除积习而饬官方”。

然而，官场积习并未根除，皇帝的上谕看起来也没有起到多大的作用。因为冯桂芬写文章时已到咸丰、同治年间，距离道光上谕的发出已有大约40年，这时候又来讨论这个问题，可见问题并没有得到解决，而且看起来更加严重。

道光时期没有驻京办但仍有严重的“跑部钱进”现象，道光朝野都看到了“跑部钱进”已经到了不改不行的地步，然而改了仍然不行，可见正是陷入了“不改不行，改了也未必行”的困境。这种困境，显然是传统政治智慧无法解决的。

驻京办的存废是一种制度变迁，而制度变迁的绩效并不完全由制度本身所决定，因为驻京办这种制度只是整个制度体系的一小部分，在整个制度体系没有系统变迁的条件下，其绩效是很难评估的。这是问题的一个方面。另一方面则是，制度有正式制度与非正式

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