违制，用古人的话来说，“不由凤阁鸾台（宰相机构），盖不谓之诏令”；这样的“诏令”甚至会受到臣下抵制，“凡不由三省（宰相机构）施行者，名曰斜封墨敕（非正式文件），不足效也”。君王与宰相自古就有分权，宰相的治权是有制度可依的，因此，“西汉与宰相共天下”的权力分治格局是名正而言顺的，正式的权力制度就是这么安排的。
不正常的是“与外戚共天下”，外戚所恃者，是其与皇室的特殊关系。这种由私人身份与关系网络所孽生的权力，是一种制度外的隐权力。如果说，以宰相为首的官僚集团是帝国的“正室”，代表正式的权力系统；那么，外戚等隐权力者则是君王另立的“偏房”，代表另一套没有名分的“副权力系统”。
在“正室”之外另设“偏房”，在正式权力系统之外，另置副权力系统，始作俑者是汉武帝刘彻[注: 汉朝第六代皇帝。景帝子﹐初封胶东王﹐后立为太子﹐十六岁即皇帝位。在位五十四年﹐庙号世宗。武帝即位时﹐汉王朝经过汉初六七十年的休养生息﹐残破凋敝的社会经济已逐步得到恢复和发展﹐地主阶级和封建国家所积累的]。刘彻乃雄才之主，不甘于垂拱而治，但皇帝要亲躬政事，宰相显然是最大的障碍，甚至宰相领导下的官僚系统也会碍手碍脚。为了越过这些制度性障碍，刘彻启用了一个由宦官、侍从、外戚、尚书（汉初的尚书只是皇帝的私人秘书）等亲信、近臣组成的“内朝”，将作为正式权力系统的“外朝”撇在一边。
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