“无国”的感觉，必然导致无政府的认识。梁启超在“无国”论的基础上，更振聋发聩发地提出了自古迄清没有政府的观点，这一观点在《论请愿国会当与请愿政府并行》一文中得以系统地阐述。他在文中强调请愿国会应与请愿政府并行，其理由是当时的中国不仅没有国会，而且也没有政府。“吾国今日固无政府也，故吾民尤当竭诚尽敬以请愿政府。”[5]明确提出了王朝时代没有政府的观点。虽然清政府有军机处还有十大部，但是它们与近代国家的政府相去甚远，因为军机大臣本身并不能代表政府，“夫政府也者，一方面为全国-所自出，一方面又为全国行政机关之总枢者也。今全国之-，虽大半假途于军机处以出，而军机处则已非-之所自出。”[6]他的理由是全国的行政行为没有一项是经过军机大臣的手办理的。各部尚书侍郎也不是政府，因为“夫政府者，统一而有组织之机关也”，遗憾的是，各部之间“如秦与越之相视其肥瘠，如人与鳅之各殊其趋舍”，“是故谓各部即政府，无有是处。”他从宪法学的角度，更认为封建皇帝及监国摄政王其本身也不是政府，这样看来清朝简直就是一个“无政府之国而已”！而且从古迄今都是没有政府的国家：“呜呼，痛哉！夫孰知拥土地二万方里，聚人民四百余兆，有历史五千年之堂堂中国，乃竟以无政府闻于世界也！……故有土地而如无土地，有人民而如无人民，有主权而如无主权，乃至有国家如无国家！呜呼痛哉！”他又说：“今也吾侪处此无政府之国，为无政府之民，如舟泛巨浸怒涛搏击而无其柁；如车上峻坂俯临无地而无其轮；如师陷重围敌国肉薄（应为搏）而无其旗鼓。”[7]由于没有国家，皇帝既便有天高地厚之恩，也没有办法让人民享受到；由于无政府，纵有内外百官行政仍无所“禀承”；由于无政府，所以各省各部“支离灭裂，各从其好，各营其私，无所统一，无所督责”；由于无政府，连一部一省一司一局，也不能明了自己的权限责任所在，凡百事害于互相掣肘；由于无政府，所以始终没有通筹全局的政策，“凡百庶政皆以矛盾而相消”；由于无政府，所以一切-皆缺乏连续性，官民无所适从。法令多如牛毛，没有一样能够实行，都成废纸。总之，官吏鱼肉百姓，中国贫穷落后，列强凌辱中国等等，都是由于“无国”、“无政府”的原故。导致梁启超“无国”、“无政府”这种悲情感觉，更受近代中国屈辱地位的刺激以及他对传统封建专制制度的痛恨。在他看来，造成中国数千年“无国”与“无政府”状态，在于历代“家天下”的专制统治，酿成了“我国民所以沈埋于十八层地狱，而至今不获见天日”的悲惨结局，更导致了知有朝廷不知有国家，知有臣民不知有国民，更不知有国民的权利的认识盲区。

那么，几千年的中国到底有没有政府？这要看按什么标准界定了。按照近代西方宪政国家的标准，在专制时代当然是不存在近代意义上的政府了。在梁启超那里，一方面，他说“恶政府固恶性也，犹愈于无政府。吾侪小民，今且不敢遽惟良政府是望也，惟望有政府。”[8]另一方面他又强调人民自己要起来推翻恶政府。尽管表面上看，这两个结论相互有矛盾，但实质上其内在的逻辑性是一贯的，即恶政府等于无政府，而没有制衡，失去监督的政府必然会坠落为恶政府。即然中国王权时代从来没有过政府，即使有政府也是恶政府，那么为了建设近代国家，不仅要推翻封建专制制度，更要推翻恶政府；只要推翻了恶政府，那么一切问题就都可以解决了：“而今乃无一事不弱于人，则徒以现今之恶政府为之梗。我国民不拚力以图推翻此恶政府而改造一良政府，则无论建何政策立何法制，徒以益其敝而自取荼毒。诚能拚力以推翻此恶政府而改造一良政府，则一切迎刃而解。”[9]当然，推翻恶政府和改造政府是一个循环往复的过程。因为对于权力失去监督，不论什么样的政府，都必将堕落成为恶政府。他以英国历史上的例子来论述自己的观点。虽然英国是典型的立宪政体国家，其国会自建国以来屡屡变化，而恶政府之祸“史不绝书”。象英国那样宪政最发达最健全的国家，都有恶政府的时代，更何况象中国这样一个缺乏宪政传统的国家，恶政府时代就更是司空见惯了。“夫政府也者，立于最易为恶之地者也。苟人民不为之立监置史以严督乎其后，则固宜恶者什九而良者不得一。”[10]因此，推翻封建专制制度、改造恶政府，是解决中国落后问题的关键。他说：“今日之恶果，皆政府艺之，改造政府，则恶根拔而恶果遂取次以消除矣。”[11]他号召人民对于恶政府必须进行不屈不挠地斗争，英国之所以能够成为今天这样法制健全的国家，主要在于英国人民能“百折不磨之气相淬厉，卒能荡此群魔，复见光晶，以有今日耳”。晚清政府已经腐败到了极点，完全失去了人心，失去了合法性。只要人民合力推翻，便会象摧枯拉朽之势，“我国民不欲推翻之则已，诚欲推翻之，稍一协力，则疾风卷陨箨，千钧之砮溃痈，未足以喻其易也。”他认为改造政府“斯则在国民也已矣”。

改造政府不能靠政府，既然政府是被改造的客体，它就不能同时又是改造自己的主体。如果它同时又能成为改造的主体，那么也就没有改造的必要了。即政府不能自己改造自己，必须由在政府之外的力量来推动改革。

（二）

 建立象近代西方那样的宪政制度是改变近代中国贫弱地位、实现中华民族腾飞的制度保障，而法治政府不仅是梁启超宪法制度架构中的核心目标之一，更是实施宪政制度的必要手段。

法治政府是相对于封建专制政府而言的，在梁启超那里又称作“责任内阁”、责任政府，其以近代欧美各国的近代政府模式为其理想模式。概括起来看，梁启超的法治政府构想主要有如下方面：

1、建立法治政府的原则。首先，建立法治政府必须以体现法律的实质正义和普遍性的民主法律作为保证。在宪法中，不仅人民基本的权利和义务在法律中要有充分的体现，而且在法律面前亦须人人平等。这方面内容，梁启超在《宪法之三大精神》、《进步党拟中华民国宪法草案》等文章中已有充分的论述。而这些是建立法治政府的必要的法制保障。

其次，政府必须对国民负责，也就是向代表国民的国会负责，从而间接在向人民负责。建立法治政府，实质上就是建立责任政府，“所谓有责任之政府者，非以其对君主负责任言之，乃以其对国民负责任言之。苟以对君主负责任而即为有责任，则我中国自有史以来以迄今日，其政府固无时不对君主而负责任，而安用复改造为？”[12]在他看来，在专制政体中，所谓的政府从来都是对君主负责任的，却从来没有对人民负责任的，因此只有对人民负责任的政府，才可以称得上是“责任政府”。

再次，强调对于权力要实施监督。从治国的角度，君主也是希望有良政府，有好政府的，但是为什么在专制政体条件下不能得良政府呢？就是因为没有监督，“无论何国之政府，非日有人焉监督于其旁者，则不能以进于良。而对君主负责任之政府，其监督之者惟有一君主。君主之监督，万不能周，则政府惟有日逃责任以自固。非惟逃之而已，又且卸责任于君主，使君主代己受过，而因以自谢于国民。政府腐败之总根源实起于是。”[13]失去监督的权力必然产生腐败，没有监督的政府必然是恶政府。在梁启超看来，立宪政体与专制政体的重要区别，即在于“其君权之有限无限判之而已。”[14]在君主立宪条件下，立法权是在君主以国会的协赞下行使；行政权是在君主依靠“国务大臣之副署行之”；司法则是在君主任命的具有独立地位的裁判官行使。“君主总揽三权而一无所专”。由君主立宪所规定，凡是制定直接约束人民的法规，都必须经过国会的协赞。

复次，政府必须依法行政。梁启超多次强调，对于君权及各部大臣的权力能否得到限制，这是区分专制与宪政的根本区别，而限制君权以及政府架构方式则由宪法及各种具体专门法律所规定。所以依法行政是法治政府的必备前提。

2、关于法制政府的组成方式。在梁启超那里，政府亦称“内阁”，内阁是由各个行政部门所组成的政府机关，即法律上所规定的最高行政机关。关于内阁的组成，梁启超认为有几个基本原则。其一，内阁为行政府，必须由各部组成。政府是一个国家的最高行政机关，司此机关者即是决策者又是执行者。从而使“责有所归”，“故各国通例，必以各部行政长官组织内阁，其阁臣不领部者，虽间有之，然亦希矣。”[15]现今立宪国的内阁成员可以一人兼任国务大臣与行政长官两职，这是由职务的性质决定的。其二，也是由于内阁是国家的最高行政机关，所以一般采“合议制度”。置总理大臣一人为长，其它阁僚则由总理大臣推荐，从而组成以内阁总理大臣为首的“相集而为统一分化之一团体”作为国家的最高行政机关。强调内阁必须由总理推举与自己在主义在政见相同的人一起来组成，这是在立宪条件下，内阁发挥作用的重要前提。其三，主张总理大臣兼任具体部门总管。他指出，“以我国今日若欲树立一有力之内阁，则以总理管一要部，其事较顺。”强调总理大臣应掌管两个重要部门，一是“度支部”即财政部，只有掌握财政才能够具足威望，镇服其僚，另一个就是民政部。由于有清一代，督抚的权力太大，久已积重难返，通过让总理大臣掌握民政部来加强中央集权，这是他在责任政府权力构架中的预设思路之一。

那么怎么样才能具有新政府之实呢？梁氏主张，为了养成善良习惯起见，以组织新政府为契机，原有的各部大臣全数辞职以待后命，那怕是马上聘任也要有手续。从而使新政府有新气象，给后来奠定制度先例。

政府必须对国家负责，这是近代立宪国家普遍遵循的原则。在法律意义上讲，国家具有法人资格，其它如君主、内阁、法院、行政官署等等，都是国家的机关。“运用国家机关之自然人，当其立於机关之地位也，则不容自有其目的，而惟以国家之目的为目的，是故君主也，政府也，议会也，虽其所司之职务各有不同，至其为国家机关则一也，各机关同时对於国家而负责任，非甲机关对乙机关而负责任，譬犹心脏耳目手足，并为人身之一体，而各率其职，非耳目对於心脏而有应尽之职，非手足对於耳目而有应尽之职也，准此以谈，则谓政府对於君主而负责任固不可，谓政府对於议员而负责任，亦安见其可？”[16]在这段文字里，梁启超用形象而透彻的语言，分析了“法人”与“自然人”的联系与区别。指明了政府对于君主而负责任的错误。

假若大臣只对于君主负责任，就可以治理天下，除非君主都象尧舜汤武那样英明才能成立。如果使君主都能成为尧舜汤武，那么“专制岂不更有利於国，而何取乎立宪？”大臣只对君主负责任，必须假定君主都是贤人明主，如此一来，似乎立宪已无意义了。但事实上这一假定是不存在的，也是不能成立的。他指出立宪最重要之处既在于“徒以尧舜汤武，不能代有其人，故於君主之下，而别置一机关焉，使对於国家负-上之责任。立宪国之所以示异於专制者，全在此耳。”[17]在他看来，议会就象是公司的监查员一样，监查员虽应纠察总理的责任，总理却不对监查员负责任，只对於公司负责任而已。议会虽应纠察政府的责任，但政府并不对议会负责任，只对国家负责任而已。

3、关于确立行政监督机制，即通过设立国会来实行其监督职能。在梁启超看来，专制政体与立宪政体的区别在于，专制国的机关，其组织系统是单一的，立宪国的机关，是多元的，在一系统之外还有一个独立的系统。这个独立的系统就是议会。有无议会是专制政府与法治政府的重要标志之一。认为，“天下无无国会之立宪国，语专制政体与立宪政体之区别，其唯一之表识，则国会之有无是已。”[18]有没有国会，是区别专制政体与立宪政体的唯一标志。代议制度比较妥当地找到了一种机制，通过人民选举出的代表，巧妙地把国民全体的意志，体现并转换为国家意志。这种机制就是国会。议会最重要的功用就是弹劾、纠察政府的责任。为什么要设议会呢？因为君主“生深宫之中，堂上百里，阶前万里”本身不能有效行使监督之权。由政府所选拔的监督官员如“古代之御史台今兹之都察院”等等，也不能有效地监督政府。因为“而其人之得列於此机关者，则皆由政府所拔擢也，以政府所拔擢之人，其又能举纠察政府之实耶，使其能之，则历代权奸，常以台谏为鹰犬，而今者豺狼当道，寒蝉俱噤，又何以称焉。”[19]从中可以看出，梁启超对于权力制衡及监督问题非常重视。

他比较早地认识到并提出了由政府选拔的人来监督政府，是万万不可行的，只有把这个权力交给由人民选举出来的议会才有可能，“以此权托诸议会，此实东西诸国积数百年经验之结果，而始得此法。而以吾国数千年经验之结果反证之，而益当信其法之无以易也。”[20]他强调政府必须对于国家负责任，明确责任必藉纠察而始举其实，国家设立议会其实质是作为纠察政府责任的机关存在。这也是权力制衡所必须的。

尽管国会设立的目的是求良政府的手段，“国会之设，实为比较的求良政府之良手段，此各国经过之明效大验也。”[21]但不是说有了国会就一定能达到这一目的，其还取决于人民的文化素养和-意识，同时还取决于好的选拔机制。国会的重要职责是帮助政府提高效率，成为良政府强政府，而不是处处制肘设障碍，国会与政府最好的状态是“迨其稍进，则必渐作协恭和衷之计，更进而至于阁会合一。则并世宪政之极轨矣。”政府与国会应是发动机与制动机的关系。

4、关于政党与法治政府的-运作。梁启超认为，在专治政体之下，决不会允许政党的存在。然而一旦建立了立宪制度，无论是君主立宪还是民主共和，没有政党就不能进行-运作。政党与立宪-的关系是，“非真立宪之国不能有真政党，然非有真政党之国亦不能真立宪，二者互相为因，互相为果，苟其国所谓政党者徒虚悬此名以自欺而相炫耳，而於政党之原则之禁例一切不遵守，则有政党一如无政党也，甚则有政党反不如无政党也，而流弊所极，必还归於专制。”在梁启超看来，作为一个党，必须具备如下几个条件：第一，“凡政党必须有公共之目的”。第二，“凡政党必须有奋斗之决心”。第三，“凡政党必须有整肃之号令”。以在共和制条件下，只有党内思想统一，步调一致，才能参与-，为民谋福。第四，“凡政党必须有公正之手段”。就是通过光明正大的途径，谋求-上的诉求，实现党在-上的理想。第五，“凡政党必须有牺牲之精神”。第六，“凡政党必须有优容之气量”。在任何国家，既然有政党就不会是一个党，不同党派之间，所主张的观点定会不同。在这种情况下，对于他党不可有破坏嫉忌之心，并且尤希望他党能发达，相与竞争角逐，才能促进-进步。，共和-，没有政党就不能运用，“而不完全之政党，其障碍共和-之前途，较之无政党为尤甚”。[22]建设完全的政党内阁，必须先有两大健全的政党才能建立。他断言没有政党制度也就没有责任内阁，中国万万不可实行非政党内阁。

5、关于真正的-家与法治政府的关系。在中国建设法制政府，必须有一批真正的-家，“责任内阁者何，举全国之-而负其责任也。惟-家为能负-之责，故必有-家然后责任内阁得立。”[23]

那么什么样的人才能算作-家呢？在他看来，作为-家，必须要有如下几种品质：第一，凡是-家所有计划的“必须以国家利害为前提”。当执行国家公务时，只知道国家的利益，决不会假借国家的力量谋取个人私利。这是作为一个-家的首要条件。第二，“凡-家必须建立一有系统之政策”。他认为一切政策都必须以利国利民为前提。作为-家必须具备八大素质：其一，具有世界眼光，能洞察国内外大势，知道自己国家在世界中的地位，及近期、远期目标；其二，能举全国政务，统筹办理，知道轻重缓急；其三，能明察务种政务之间和连络关系。其四，凡遇有新政务发生，无论是预定的还是意外的，都能以既定的大政方针权衡处置。其五，无论在何种政体下，如果-违反人民的意愿，决不会取得圆满的结果，所以必须使政策能够得到多数人的认同；其六，一切-都必须依赖具体部门执行，欲办某事，就必须先整备办理此事的机关；其七，机关由人来执行运作，所以欲设置某机关，必须先物色能够运作此机关的人，没有这样的人就要设法培养；其八，无论什么政策，假若施行起来有名无实或半途而废，必然弊大于利。所以必须设法使这一政策具有连贯性。“能具此八者，谓之-家缺一焉，非-家也。”[24]

能具备以上八条的人，才能称得上是-家，缺一条也不能称为-家。掌握政权的人如果不具备-家的“八德”，“则必无从建统一之政策而务实行之。”。退而求其次，如果能具有-家的德量，责任内阁制也有望建成，“日本维新之初，三条实美、岩仓具视辈，柄政十余年，其人实碌碌无所短长，然延揽群英以资夹辅，卒成其功名。若是者，虽无-家之才能，然固有-家之德量。”[25]如果中国有这样-德量的人掌握权力，中国人还是可以享受到“责任内阁之赐”。否则由即没有-经验也没有-责任的人来运作责任内阁，只会造成国家的动乱。

（三）

法治政府思想是梁启超宪政思想中一个光耀的亮点，亦是其宪政思想中不可分割的重要组成部分。因此探讨其理论构想，有助于认识梁启超宪政思想中所能达到的理论高度。法治政府自有其特定内涵，法治是一种治理状态(governance)或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威，既在法治的基础上，依法组成政府、建立起科学合理的权力制衡机制，实施科学的依法行政、依法管理。这一理想的法治政府模式尽管并不一定完全适用于对于梁启超相关思想的解读，然而在理解梁启超的相关思想上却具有一定的有用性。在梁启超那里，所谓法治政府，其实质上就是近代意义上的宪政政府，也叫“责任政府”，它是以近代欧美先进国家的宪政政府为模型的。因此理解梁启超所讲的法治政府，就必须理解近代欧美先进国家的近代政府。在近代，欧美各国通过资产阶级革命，建立起了完全有别于封建专制制度的民主制度，并按照人民主权理论和三权分立原则建立起宪政政府。尽管在-体制上存在着君主立宪制和民主共和制的区别，但是普遍意义上的主权在民原则、国民的基本权利以及政府各部门的职能和权能，都由宪法及有关法律给以明确的规定。从而诞生了有章可循、有法可依的责任政府或法治政府。概括起来有如下一些共性：第一，必须是在宪政条件下，使所颁布的宪法和法律能够体现出法律的实质正义，使人民的自由、平等、生命和财产等方面得到充分保障。在此条件下所组建的政府，是在法律面前人人平等条件下，依法进行选举而组建成的管理国家的政府；第二，在保留君主制的国家中，君主只成了国家的象征。政府对国民负责，作为国民代表的国会有权弹劾并罢免政府各级官员；第三，建立起了合理的制衡机制和监督机制使公权尽可能地放大并为民所用，等等。上述这些内容可以作为解读梁启超法治政府思想的学理背景。

梁启超的法治政府思想明显地受到西方近代政法学说的启发，亦受到西方近代现实-制度的示范，从而使规范和限制政府权力这一法治的固有之意，成为其建构法治政府思想的灵魂，亦使之与西方的法治政府观念具有同构性。例如他强调宪法和法律的重要性；强调分权制；强调有无议会是君主专制与近代宪政制的本质区别；强调在民主立宪条件下不能实施总统终身制，认为这极易导致专制；强调多党制等等，这些也几乎是近代西方法治政府学说的精髓之所在。

同时也应当看到，梁启超在表述法治政府思想过程中前后有不一致的地方，更多时候探讨的是在君主立宪条件下的法治政府内容，这亦与他平生主张在中国建立君主立宪制度有关。梁启超是一个条件论者亦是一位典型的国情论者，主张选择西方的宪政制度必须充分考虑国情。基于这一思路、更基于他对西方-法律制度的了解，强调在中国实行宪政制度须走渐进道路，因此他不主张选择激进的共和制。这就是他为什么在很多场合都对民主共和制抱有偏见、素有微词的原因。然而其思想的可贵之处亦在于常常“不惜以今日之我难昔日之我”，能够与时俱进，应时而变。当辛亥革命前夜民主共和制即将以不可扼止的力量在中国大地崛起的时候，他又顺时而变，为民主共和制摇旗呐喊，研究探讨民主共和制度在中国的法律适用问题。所以说其思想的进步性在此，其思想的保守性亦在此。

尽管如此，梁启超作为中国近代著名的法学家，他给我们留下了极为丰富而宝贵的法律思想资料，值得我们学习和借鉴。这其中，权力制衡论则是其法治政府思想中最可借鉴之处。他不仅全面引进介绍了孟德斯鸠的三权分立学说，并且还对其学说进行了改造和运用。在吸收了三权分立学说的基础上，梁启超还对该学说进行了创造性的修正，既在强调权力“分立”的同时，更强调了权力的“调和”。因为在他看来，光有三权的分立、光有三权的制衡还是不够的，还需要有三权相协调的机制。制衡的目的是为了防止专制，如果仅仅是为了制衡而制衡，为了分立而分立，就失去了分立的原意，其结果很可能会造成政府的低效，甚至内讧。为之，他在《宪法之三大精神》一文专就这一观点进行了论述，反映了他在政府职能与权力制衡方面的一些思考，有其独到的看法。

总之，在近代思想家群落中，梁启超所主张的法治政府思想具有典型性，代表了那个时代-制度建设中的一种潮流。有助于我们理解那个时代先进人物的-选择倾向，而且对当代法治政府建设亦有相当之借鉴意义。

（文章来源：《国家行政学院学报》2004年第6期）

[1]梁启超.说群序[A].饮冰室合集·文集，第2[C].第2页。

[2]梁启超.南学会叙[A].饮冰室合集·文集，第2[C].第64页。

[3]梁启超.积弱溯源论[A].饮冰室合集·文集，第5[C].第9-10页。

[4]梁启超.中国史叙论[A].饮冰室合集·文集，第6[C].第3页。

[5]梁启超.论请愿国会当与请愿政府并行[A].饮冰室合集·文集，第23[C].第26页。

[6]梁启超.论请愿国会当与请愿政府并行[A].饮冰室合集·文集，第23[C].第26页。

[7]梁启超.论请愿国会当与请愿政府并行[A].饮冰室合集·文集，第23[C].第29页。

[8]梁启超.论请愿国会当与请愿政府并行[A].饮冰室合集·文集，第23[C].第29页。

[9]梁启超.中国前途之希望与国民责任[A].饮冰室合集·文集，第26[C].第29页。

[10]梁启超.中国前途之希望与国民责任[A].饮冰室合集·文集，第26[C].第7页。

[11]梁启超.政闻社宣言书[A].饮冰室合集·文集，第20[C].第19页。

[12]梁启超.政闻社宣言书[A].饮冰室合集·文集，第20[C].第20页。

[13]梁启超.政闻社宣言书[A].饮冰室合集·文集，第20[C].第20页。

[14]梁启超.中国国会制度私议[A].饮冰室合集·文集，第24[C].第140页。

[15]梁启超.责任内阁释义[A].饮冰室合集·文集，第27[C].第6页。

[16]梁启超.责任内阁释义[A].饮冰室合集·文集，第27[C].第12页。

[17]梁启超.责任内阁释义[A].饮冰室合集·文集，第27[C].第14页。

[18]梁启超.中国国会制度私议[A].饮冰室舍集·文集，第24[C].第1页。

[19]梁启超.责任内阁释义[A].饮冰室合集·文集，第27[C].第16页。

[20]梁启超.责任内阁释义[A].饮冰室合集·文集，第27[C].第16页。

[21]梁启超.宪法之三大精神[A].饮冰室合集·文集，第29[C].第108页。

[22]梁启超.初归国演说辞[A].饮冰室合集·文集，第29[C].第21页。

[23]梁启超.责任内阁与-家[A].饮冰室合集·文集，第23[C].第57页。

[24]梁启超.责任内阁与-家[A].饮冰室合集·文集，第23[C].第60页。

[25]梁启超.责任内阁与-家[A].饮冰室合集·文集，第23[C].第60页。