秦汉以后，中国形成了以君主为核心的中央集权制，即马克思·韦伯所说的“家产官僚制”。而在中国这样拥有广大国土的地方，中央集权制行政的实际状态只能极为粗放。
    清代全国共1300余县[1]。一般情况下，每县只设知县1员（正七品）；县丞1员（正八品）；主簿1员（正九品）。知县为一县主官，凡“平赋役、听治讼、兴教化、厉风俗”，“皆躬亲厥职而勤理之”[2]。县丞、主簿为知县佐贰，分掌粮马、征税、户籍、缉捕[3]。如不设县丞、主簿，其职责则由“不入流”的典史兼任。另有的县于关津要冲之地设巡检司（从九品），类似县机关驻地方的公安分局或派出所，掌缉捕盗贼、盘诘奸伪之责。
    从安徽的情况看，清代县级官员设置还有减少的趋势。安徽共51县。各县知县之外，作为佐贰的县丞、主簿均少设置。全省县丞仅为15员；主簿仅为4员[4]。也就是说，多数县，只有一名知县和一名不入流的典史在治理县事。表1为池州府青阳县历代县级官员设置，从中可见一斑[5]。

表1

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