云南、湖北、广东巡抚的裁撤
督抚同城是清代督抚制度特有的现象。按清制，总督治兵事，巡抚理民事，巡抚例归总督节制。督抚同城，本以互相牵制，然权力交叉重叠，权责难分，矛盾在所不免。同治五年（1866），广东巡抚郭嵩焘曾痛陈其弊，称：“督抚同城，巡抚无敢自专者，于是一切大政悉听总督主持；又各开幕府行文书，不能如六部尚书侍郎同治一事也，而参差杌陧之意常多。”或是巡抚形同虚设，或是督抚之间相互倾轧。“同为君子而意见各持，同为小人而诪张倍出。…… 则贤者永不得有为，中材亦因以自废。”薛福成进而认为：“一城之中主大政者二人，志不齐，权不一，其势不得不出于争。若督抚二人皆不肖，则互相容隐以便私图，仍难收牵制之益，如乾隆间伍拉纳、浦霖之事可睹矣；若一贤一不肖，则以小人惎君子力常有余，以君子抗小人势常不足，即久而是非自明，赏罚不爽，而国计民生之受病已深，如康熙间噶礼、张伯行之事可睹矣；又有君子与小人共事不免稍事瞻循者，如乾隆间孙嘉淦、许容之事可睹矣；若督抚皆贤，则本无所用其牵制，然或意见不同，性情不同，因而不能相安者，虽贤者不免，曾文正公与沈文肃公葆桢本不同城，且有推荐之谊，尚难始终浃洽，其他可知矣。”[6] 可见，督抚同城流弊甚大，改革势在必行。
清代督抚同城情形有四：福建有闽浙总督与福建巡抚同住福州府，湖北有湖广总督与湖北巡抚同住武昌府，广东有两广总督与广东巡抚同住广州府，云南有云贵总督与云南巡抚同住云南府。在福建，因光绪十一年（1885）台湾建行省而改福建巡抚为台湾巡抚，其督抚同城问题相应解决。至于湖北、广东、云南三省，督抚同城之制的改革动议于戊戌变法时期，曾经一度反复，裁而复置。
光绪二十四年七月十四日（1898年8月30日），在百日维新的高潮中，光绪皇帝发布裁汰京内外冗官与闲职衙门的上谕，以湖北、广东、云南三省督抚同城，与直隶、甘肃、四川等省以总督兼管巡抚事，体制不一，而裁撤湖北、广东、云南三省巡抚，该三省均著以总督兼管巡抚事宜。[7] 戊戌政变以后，朝廷规复旧制。八月二十六日（10月11日），慈禧太后发布懿旨，要求军机大臣会同吏部讨论湖北、广东、云南三省巡抚究竟是否可裁的问题。[8] 九月十八日（11月1日），军机大臣与吏部会奏认为，湖北、广东、云南三省巡抚不可轻易议裁：其一，督抚为国家重臣，各有职守，总督重在典兵，巡抚重在吏治，督抚制度经过长期演变，渐趋成熟，“实已斟酌尽善，无可置议。”其二，湖北、广东、云南三省“以江海奥区、岩疆重地，非督抚并立，不足镇摄非常”，裁并巡抚，总督难以兼顾，“窒碍颇多，不可不熟思审处。”其三，同城督抚各有专职，可互相牵制，以不至事权过重而坐大，且危难时期“但使有一人得力，即于大局裨益良多；若督抚俱得其人，其收效当更宏远。…… 是督抚同城不但两不相妨，并可相助为理。现在时事日艰，实未可轻议裁并。”据此，慈禧太后发布懿旨，恢复湖北、广东、云南三省巡抚旧制，以曾鉌补授湖北巡抚，鹿传霖补授广东巡抚，丁振铎补授云南巡抚。[9] 一切回复如初。
新政时期，改革督抚同城之议再起。光绪三十年九月二十九日（1904年11月6日），云南巡抚林绍年奏请裁撤云南巡抚一缺，认为直隶、四川两省幅员广阔，政务殷繁，尚且可以总督兼管巡抚事，云南当无督抚并设之理，裁撤巡抚一缺，总督完全可以兼顾，事实上云贵总督也曾多次兼署云南巡抚，而并无贻误，“可见两缺原无须两员，若并而为一，以总督兼管巡抚，责成愈专，事权归一，必于一切公事尤为裨益。”清廷将此折交政务处与吏部议奏。十一月六日（12月12日），政务处与吏部会奏，痛陈督抚同城弊害，认为：“督抚同城，往往或因意见参差，公事转多牵掣。现在时艰日亟，督抚尤宜专其责成，自不如即为裁并，以一事权而免推诿。”因而建议裁撤云南巡抚与湖北巡抚两缺，分别由云贵总督与湖广总督兼管各该省巡抚事；至广东巡抚缺，因署理两广总督岑春煊尚在广西督办军务，应在其回省后再行请旨办理。清廷依其议。[10] 云南巡抚与湖北巡抚即行裁撤。光绪三十一年六月十七日（1905年7月19日），清廷调最后一任广东巡抚张人骏署山西巡抚；二十一日（23日），即裁撤广东巡抚缺，以两广总督兼管巡抚事务。[11] 至此，清代督抚同城问题基本上得以解决。
（二） 江淮巡抚的设置与裁废
清代江苏的地方行政制度颇为特别，境内有两督一抚三个中心：省级行政长官有两江总督驻江宁，江苏巡抚驻苏州，漕运总督驻江北淮安之清江。虽漕督自有专职，但因其兼有巡抚事宜，而与地方吏治密切相关。在清末，正是由于漕运的衰落，在裁废漕运总督的过程中而出现了苏淮分省问题。
苏淮分省起因于张謇的徐州建省动议。光绪三十年（1904），张謇拟就《徐州应建行省议》，提出徐州建省计划，主张以徐州为中心，从江苏、山东、河南、安徽四省分出45个州县，建立徐州行省。[12] 与此同时，御史周树模以漕运废弛而漕督无官可辖为由奏请裁撤漕运总督。[13] 清廷把张謇的条陈与周树模的奏片一并交给政务处议奏。政务处在否定张謇的徐州建省计划的基础上，变通提出了苏淮分省的新方案：同意裁撤漕运总督，将其缺改为江淮巡抚，“与江苏巡抚分治，仍归两江总督兼辖”。据此，原江苏省一分为二，苏、淮划江而治。江北设立江淮巡抚，将江宁布政使及其所辖之江、淮、扬、徐四府及通、海两直隶州全归管理，巡抚驻清江，即为省会，并以淮扬海道兼按察使衔；江南仍归江苏巡抚，以苏州为省会。此议得到清廷上谕的批准。同年十二月二十三日（1905年1月28日），清廷调恩寿为江淮巡抚，以陆元鼎为江苏巡抚。[14] 这便在苏淮分省的基础上设置了江淮巡抚。
苏淮分省消息一出，舆论哗然。上海《时报》认为，从地理、历史、民风等方面来看，建省当在“徐州一带”。所谓“徐州一带”，不仅包括江苏之江北各府县，而且包括安徽之凤阳、泗州，山东之曹州、济宁，河南之归德。“故徐州今日不设巡抚则已，若设巡抚，宜合以上各府另组织一行政区域，不宜合长江下流之扬州、通州等同一区域，更不宜合江南之江宁府同一区域。”如果仅以江苏之江北各属与江宁一府为江淮省，则不能有效地控驭苏、鲁、豫、皖边境，“但有新设抚军之名，而无新设抚军之利也”。[15]
江苏官绅更是群起反对。张謇颇感失望，对所谓“江淮省”的建置大为不满。“闻建设江淮省，此大谬，痴人前难说梦，信也”。“苏抚端方懵然入奏，部懵然因其说而易名为江淮，以漕督为巡抚，非驴非马矣”。他立即致书湖广总督张之洞和两江总督周馥，“请争江淮省事”。[16]
与此同时，江苏京官相继联名上奏表示反对。工部侍郎陆润庠领衔会同陆宝忠、顾肇新、陈名侃、吴郁生等人首先上奏，认为：“朝廷本无分省之意，江督亦无废事之虞，顾以裁漕督而添巡抚，因设巡抚而议添行省，办法既疑乎倒置，定章必归于迁就。”江苏跨江立省之定制不宜轻改，江淮分省必须慎重，希望朝廷谕令廷臣与沿江督抚会议覆奏。[17] 随后，江苏京官又公推翰林院侍读学士恽毓鼎领衔再次上奏，认为苏、淮单独立省，则彼此削弱，不但不利于江、海军事防御，甚至将引起外国列强争夺利权与中外交涉的麻烦。“多设一省，各国多生一窥伺之端。…… 设领事、增商埠、增教堂之举，势必纷至而沓来。徐、海民气悍强，少见多怪，交涉棘手事件将因之而日生。”[18]
清廷将陆润庠、恽毓鼎等折一并发交政务处议奏，并谕令两江总督周馥会同商部顾问官张謇察看情形速议电奏。[19] 周馥一面与张謇“酌议”，[20] 一面会商湖广总督张之洞，希望他“设法挽回大局”。[21] 随后，周馥上奏清廷，从军事、-、经济三方面提出反对意见，认为“分设江淮行省非万年金汤之全策”。他建议将淮扬镇改为江淮提督，“文武并用，节制徐州镇及江北各营”。[22] 张之洞也积极支持周馥，他电奏清廷，“详陈江淮分省之有害无利，仍以不分省为宜”。
[23] 苏淮分省虽然已获上谕批准而成为既成事实，但却“为众论所不韪”，使政务处颇感为难，不得不向清廷奏请“仍请收回江淮设省成命，裁撤漕督，于徐州地方添设提督一缺，以资重镇”。[24] 光绪三十一年三月十七日（1905年4月21日），清廷发布上谕，即行裁撤江淮巡抚，将淮扬镇总兵改为江北提督。[25] 虽漕督废而不复，但江淮巡抚设置不及三月即废。
（三） 东三省改制及其督抚建置
奉天、吉林、黑龙江三省所在的东北地区是满族的发祥地。清王朝建立后，即以东三省为行政特区，其行政体制与内地行省制度迥异。为了防止汉人染指其“龙兴之地”，清政府在东北实行封禁政策，禁止汉人出关移民垦殖，以关外为皇家禁地，自成体系。东三省的行政体制是以八旗驻防为主、州县民政为辅的旗民并治二元结构体制：一方面是八旗驻防系统，以盛京为陪都，设盛京将军为最高军政长官，置户、礼、兵、刑、工五部，各设侍郎主持，并在吉林、黑龙江设驻防将军，三省大部分地区设置各级驻防；另一方面是州县民政系统，设奉天府尹，管辖八旗驻防以外的州县民官，这些州县民官设置于三省部分移民垦殖地区。在清初，州县民政系统从属于八旗驻防系统；到清末，随着清政府封禁政策的松弛，流民陆续出关垦殖，移垦社会得以发展扩张，清政府不断地在移垦地区添设州县民官，使东三省原有的旗民并治体制逐渐趋向内地行省官僚行政体制。社会经济的发展，为东三省改建行省制度奠定了基础。另一个重要的动因，是险恶的国际环境的压力。历经甲午战争、庚子事变尤其是日俄战争，东三省业已成为列强特别是日本与俄国争夺的重地，面临着被瓜分沦亡的严重危机，“名为中国领土，实则几无我国容足之地。”[26] 为了挽救危亡，不使东三省沦为日俄的殖民地，清政府不得不力图加强统治，其重要举措便是将东三省在行政体制上与内地行省统一，使其成为中国不可分割的一部分。这样，新政时期，在官制改革的过程中，东三省改制便成顺理成章之事。[27]
光绪三十二年九月初二日（1906年10月19日），清廷谕令贝子载振、尚书徐世昌前往奉天查办事件。[28] 历时近三个月，载振、徐世昌对日俄战争以后的东三省情形进行了详细的考查。十一月二十二日（1907年1月6日），载振、徐世昌将考查情形密奏清廷，痛切地指出东三省在日俄侵略下渐趋沦亡的危急形势及其-窳败难以挽救的黑暗现实，认为其根本症结就在于东三省旗汉并治的双重行政体制运转不灵的问题。“现在三省办法虽有图新循旧之殊，行政用人亦复互有得失，而其不足以为起衰之剂与救亡之策则一也。何者？国家统治领土之法，莫要于行政机关有指臂相使之效。而我三省官制则以军署为之长官，以州县为之僚佐，夫以治兵之职而辖理民之官，所务不同，利害亦异，隔阂既甚，牵制斯多，其终乃无一利之能兴，无一弊之不出，所以数百年来有最良之殖民地，而曾不能一收殖民之效。”因而主张彻底改革旧的官僚行政体制，以为补救之法。“必须大加改革，于用人行政诸大端，破除成例，以全国之人力财力注重东陲，乃可望补救挽回于万一。”[29] 随后，清廷又多次召见载振、徐世昌，征询东三省改制的具体办法。载振、徐世昌再次密奏，提出“化散为整，挈领提纲，得人而理”即将东三省统一治理的策略，认为：“目下三省情形，铁路贯注，商埠同开，举凡内政外交，均有利害相因之势，若各分疆域，各为风气，无论势涣力薄，于控驭之方多所未便，且彼此政策不能一致，尤恐失外交之平衡，卒之散漫支离，同归于尽。故必联合三省属诸一人，乃可收统一之效。”他们主张特设东三省总督一员，“予以全权，举三省全部应办之事悉以委之，除外交事件关系重要者，仍令与外务部咨商办理外，其财政兵政及一切内治之事，均令通筹总揽，无所牵制。”另在总督之下设奉天、吉林、黑龙江巡抚各一员，“专理三省民事吏事，仍受督臣节制，其权限应略视内地各省巡抚为轻，不得与督臣并行，凡有奏件均须由督臣领衔方许入告。所有三省用人行政，悉听总督主持。”并建议在日俄驻军尚未尽撤之前，当先期切实预备，以便“克日施行”。[30]
光绪三十三年三月初八日（1907年4月20日），清廷以“东三省吏治因循，民生困苦，亟应认真整顿，以除积弊而专责成”为由，谕令改盛京将军为东三省总督，兼管三省将军事务，随时分驻三省行台，增设奉天、吉林、黑龙江三省巡抚，并以徐世昌补授东三省总督，唐绍仪补授奉天巡抚，朱家宝署理吉林巡抚，段芝贵署理黑龙江巡抚。[31] 东三省正式改为行省制度。
东三省改为行省制度后，其实与内地各省在体制上并不尽相同，最重要的一点就是总督职权异常专一与庞大。据新定东三省官制规定，奉天、吉林、黑龙江三省各设行省公署，以总督为长官，巡抚为次官，“凡奏咨批札稿件，厅司皆以次呈督抚核定。总督在他省时，日行公事皆呈抚核，重要事件先呈抚核，电商总督定夺。督抚如京部尚书侍郎，三省公事皆由督抚联衔具奏。至例行之事与迫不及待者，如总督出省，仿内地兼辖省份之例，列总督前衔，由该巡抚一面办奏，一面电商总督，以期迅速而免贻误。贺谢各折仍循例专奏。三省皆仿京部规制，铸行省公署堂印，文曰奉天省印、吉林省印、黑龙江省印。……凡三省公署堂印，应由总督佩带。总督在他省时，则本省印信由巡抚佩带，回省则仍交之总督。”[32] 东三省总督是高于三省巡抚之上的总揽行政、军事、财政等各项大权的最高长官。正如后人评价说：“盖除封建时代割据一方之诸侯，殖民地镇压异族之总督外，权任未有若此者。”[33]
值得注意的是，东三省总督原则上应在奉天、吉林、黑龙江三省的行省公署办公，但事实上则是常驻奉天，这样便与奉天巡抚同城，发生新的督抚同城问题。光绪三十四年十一月十六日（1908年12月9日），翰林院侍读荣光奏请核议奉天官制，以督抚不能同城为由，建议裁撤奉天巡抚，认为：“向来外省官制，督抚不宜同城。今奉天为三省总督驻节，足资控驭，又有左右参赞，筹办一切事宜，已绰有余裕。此巡抚一缺，几同虚设，”理应裁撤。清廷谕令东三省总督徐世昌体察情形，酌议办理。徐世昌上奏表示反对。他认为，东三省总督与奉天巡抚的关系，与内地督抚同城情形不同，因为内地督抚属平行关系，职权交叉重叠，难免矛盾冲突，而东三省督抚则是从属关系，巡抚是总督的属官，督抚各有职权，总督统管三省军政外交，巡抚专管本省内政，总督驻奉天只是暂时的，并非经制，所谓“总督应驻三省之中权，以扼军政外交之枢纽，而专为筹边治蒙之计画，其省内一切政令，皆任之以巡抚，是巡抚不应裁，非仅为总督之入觐阙廷、出巡边塞也。”如果裁撤奉天巡抚，则东三省总督将囿于奉天一隅，仅办奉天巡抚之事，与吉林、黑龙江两省隔膜，不能统管三省全局，“三省开创重要之政，必至延搁不办；又显然以东清南满铁路界限划境而治，此中机括，关系甚大，万难裁撤。”[34] 宣统元年三月初四日（1909年4月23日），御史齐忠甲又奏请改定东三省官制，认为：“现今内省督抚同城者，均巡抚裁缺，奉天似宜仿照归并，以专责成。”清廷谕令新任东三省总督锡良体察情形，妥筹办理。锡良上奏表示赞同。他认为，东三省总督驻署奉天，同时在吉林、黑龙江各有行署，本为统管三省外交内政要务，并有移驻长春以便控驭三省之议，驻扎奉天原非久制；但事实上，东三省总督巡历吉林、黑龙江为时甚少，移驻长春也不太可能，主要还是驻在奉天。因此，他建议：“遵照外省官制通则，总督所驻省份不另置巡抚，即以总督兼管巡抚事宜，将奉天巡抚一缺裁去，以专责成。惟该抚臣程德全现甫奉旨补授，应否裁撤之处，恭候圣裁。”奉朱批：“奉天巡抚事宜另候谕旨。”[35] 宣统二年三月十七日（1910年4月26日），清廷调奉天巡抚程德全为江苏巡抚；三月十九日（4月28日），即裁撤奉天巡抚，以东三省总督锡良管奉天巡抚事。[36]
另外，在清末新政时期，随着蒙疆的开发以及川边改土归流的进展，有人提出了在蒙古与川滇藏边境地区建立察哈尔、热河、绥远与西康行省的动议，但都因故未能建成。[37] 总之，清代督抚制度经过260多年的演变，至清王朝覆亡前夕，最终形成全国二十二行省计有九总督、十四巡抚的新格局 [38]：总督计有直隶总督、两江总督、闽浙总督、湖广总督、两广总督、云贵总督、陕甘总督、四川总督和东三省总督；巡抚计有江苏巡抚、浙江巡抚、安徽巡抚、河南巡抚、山东巡抚、江西巡抚、湖南巡抚、广西巡抚、贵州巡抚、山西巡抚、陕西巡抚、新疆巡抚、吉林巡抚和黑龙江巡抚。
二、 地方督抚群体结构的统计分析
本节通过对清末新政时期地方督抚群体构成的几项基本因素进行数字统计，包括各省督抚的总体人数及其出身背景、旗汉比例与籍贯分布等方面，以期分析该时期地方督抚群体结构的一般情形。
（一） 总体人数
清末新政时期地方督抚到底有多少人呢？清代督抚任职方式大致有实授、署理与护理三种情形。实授是指正式的实缺官；署理一般也是实缺官，但名义上只是代理；护理则不是实缺官，一般只是在原任出缺而继任未到之前的临时性代理，而本任另外有人。尽管三种情形性质不一，但事实上都是实际主政者，故本文将一并统计。由于有同一人任同省督抚两次以上及多次出任不同省份督抚的情形，故很难做分省统计。通过去除各种交叉情形，具体统计如表1：
表1：清末新政时期地方督抚总体人数统计表 [39]
类别
姓 名
人数
总督
李鸿章、刘坤一、那桐、崔永安、张镇芳、李有棻、魏光焘、樊增祥、张勋、崧蕃、李廷箫、何福堃、长庚、毛庆蕃、许应骙、增祺、崇善、松寿、李岷琛、赵尔巽、赵尔丰、王乃征、王士珍、段祺瑞、陶模、胡湘林、王人文
27
督/抚
张之洞、袁世凯、周馥、吴重熹、杨士骧、端方、陈夔龙、李兴锐、张人骏、丁振铎、瑞澂、德寿、段芝贵、岑春煊、袁树勋、张鸣岐、升允、奎俊、陈璚、林绍年、杨文鼎、李经羲、沈秉堃、锡良、徐世昌
25
巡抚
聂缉椝、恩寿、效曾、陆元鼎、濮子潼、张曾敭、陈启泰、宝棻、陆钟琦、程德全、王之春、饶应祺、诚勋、联魁、恩铭、冯煦、朱家宝、继昌、沈曾植、张怀芝、齐耀琳、胡廷幹、尚其亨、吴廷斌、袁大化、孙宝琦、胡建枢、张广建、俞廉三、丁宝铨、陈宝琛、王庆平、吴禄贞、张锡銮、李盛铎、于荫霖、任道镕、瑞良、李绍芬、夏峕、曹鸿勋、余诚格、钱能训、潘效苏、吴引孙、何彦升、余联沅、翁曾桂、瑞兴、冯汝骙、信勒、柯逢时、增韫、周浩、沈瑜庆、景星、张绍华、庞鸿书、岑春蓂、朱益濬、黄槐森、丁体常、邓华熙、唐绍仪、陈昭常、周树模。
66
合计
118
表1显示，清末新政时期地方督抚共计118人，其中仅任总督者27人，既任总督又任巡抚者25人，仅任巡抚者66人。
（二） 出身背景
清代仕宦论出身。清制规定：“分出身之途以正仕籍。凡官之出身有八：一曰进士，二曰举人，三曰贡生，四曰荫生，五曰监生，六曰生员，七曰官学生，八曰吏。无出身者，满洲、蒙古、汉军曰闲散，汉曰俊秀。各辨其正杂以分职。”[40] 仕宦出身一般又有正途与异途之分。“凡满、汉入仕，有科甲、贡生、监生、荫生、议叙、杂流、捐纳、官学生、俊秀。定制由科甲及恩、拔、副、岁、优贡生、荫生出身者为正途，余为异途。异途经保举，亦同正途，但不得考选科、道。非科甲正途，不为翰、詹及吏、礼二部官。惟旗员不拘此例。…… 其由异途出身者，汉人非经保举、汉军非经考试，不授京官及正印官，所以别流品、严登进也。”[41] 正途是通过科举考试取得进士、举人、贡生等高级学衔或由世袭特权获得荫生的功名而入仕的途径；异途是通过捐纳获得监生的功名或因军功而入仕的途径，如具有生员等低级学衔及未能进学的文童（即俊秀）和行伍出身者，也可以通过捐纳或军功获得官职，这些当然都在异途之列。[42] 清末新政时期地方督抚出身背景统计如表2：
表2：清末新政时期地方督抚出身背景统计表
类 别
项 目
进士
举人
贡生
荫生
监生
生员
文童
行伍
新式
学生
不明
合计
人 数
54
16
12
7
10
6
3
2
6
2
118
百分比
45.8
13.5
10.2
5.9
8.4
5.1
2.6
1.7
5.1
1.7
100
说明：新式学生含留美幼童、留日学生和北洋武备学堂学生。
表2显示，清末新政时期督抚118人中，进士、举人、贡生、荫生等正途出身者有89人，占总数的75.4%。据有人统计，此前四十年即1860-1900年，总督正途出身者占78.3%，巡抚为77.1%。[43] 显然，新政时期督抚出身正途者已有所减少，但这仍然是异途出身者无法比拟的。值得注意的一点是，清末新政时期已有6位新式学生出身者跻身督抚行列。他们是留美幼童出身的唐绍仪、留日学生出身的吴禄贞和北洋武备学堂毕业的段芝贵、王士珍、段祺瑞、张怀芝。具体情况是：（1）1907年4月20日，清廷任命唐绍仪出任奉天巡抚、段芝贵署理黑龙江巡抚，段未到任便于5月7日被劾解职，唐于1908年7月20日以专使身份赴美，一年后开缺，实任一年零三个月。（2）1911年11月2日，清廷任命王士珍署理湖广总督，王未到任即于14日因病解职；是日清廷谕令段芝贵暂护湖广总督；17日又命段祺瑞署理湖广总督。（3）1911年11月4日，清廷任命吴禄贞署理山西巡抚，7日吴便被袁世凯派人暗杀。（4）1912年1月30日，清廷任命张怀芝出任安徽巡抚，此时离清帝退位仅十余天了。除唐绍仪外，其他几位都是在武昌起义以后被清政府任命为业已光复的省份的督抚，多有名无实，且时间极为短暂，于新政实在已是毫无意义。虽然这些人的任命，尤其是北洋系的王士珍等人，对于清政府来说多少有点不由自主的意味，但这种由新式学生出身者出任督抚的现象，却在无形之中透露出新的信息：在新政废除科举制度之后，新式学生开始向传统科举正途之士挑战的端倪初现。这在某种意义上可以说预示着清政府用人行政的新方向。如果假以时日，也许会有新的气象，但清政府很快就走向覆亡，显然已是无法验证了。
（三） 旗汉比例
清代督抚旗汉比例有一个变化过程，大致是清初多用旗人，包括满洲、蒙古和汉军各旗，尤其在冲要地区如山陕总督则专用满员，至雍正年间始参用汉人；从道光朝开始，督抚中汉人比例开始超过旗人，直至清末。[44] 新政时期督抚旗汉比例统计如表3：
表3：清末新政时期地方督抚旗汉比例统计表
类别
项目
汉人
旗人
合计
满洲
蒙古
汉军
人数
90
17
5
6
118
28
百分比
76.3
23.7
100
表3显示，清末新政时期督抚118人中，汉人90人，占总数的76.3%；旗人有满洲17人，蒙古5人，汉军6人，共计28人，占总数的23.7%。从数字统计看，显然是汉人占绝对的优势。
（四） 籍贯分布
清代督抚籍贯的地域分布，与文化、-等因素息息相关。平常时代，督抚多由科举正途出身，则文化发达的江苏、浙江等省所出督抚为多；非常时期，由军功等异途跻身督抚者不少，如咸丰、同治以后随着湘、淮军兴起的湖南、安徽等省督抚渐多。清末新政时期地方督抚籍贯分布统计如表4：
表4：清末新政时期地方督抚籍贯分布统计表
省别
旗籍
安徽
湖南
江苏
浙江
湖北
直隶
江西
河南
人数
28
12
10
9
8
8
6
6
5
省别
广东
山东
福建
四川
云南
广西
贵州
吉林
山西
人数
5
4
3
3
3
3
2
2
1
说明：旗籍分满洲、蒙古、汉军三种。
表4显示，清末新政时期地方督抚除旗籍外，分布全国17个省份，尤以安徽、湖南、江苏、浙江等省为多，偏远省份如山西、吉林、贵州、广西、云南等省为少数，新疆、甘肃、陕西、奉天、黑龙江则全无。
总之，从群体结构情形来看，清末新政时期的地方督抚仍然是一个在旧制度下主要由儒家传统孕育出来的旧式官僚群体。
[1] 有代表性的论著是：魏秀梅：《从量的观察探讨清季督抚的人事嬗递》，《中央研究院近代史研究所集刊》第4期上册，台北，1973年；刘伟：《晚清督抚-——中央与地方关系研究》，武汉：湖北教育出版社，2003年。
[2] 清末新政时期指从1901年1月29日新政上谕的发布到1912年2月12日清帝宣布退位的11年时间。
[3] 关于明清督抚制度的一般研究，参见靳润成：《明朝总督巡抚辖区研究》，天津：天津古籍出版社，1996年；傅宗懋：《清代督抚制度》，台湾-大学-研究丛刊第4种，台北，1963年。按：傅宗懋书承台北近代史研究所潘光哲先生影赠，特此致谢。
[4] 八大总督指直隶总督、两江总督、湖广总督、闽浙总督、两广总督、云贵总督、陕甘总督、四川总督（不计漕运总督与河道总督），十五巡抚为山东巡抚、河南巡抚、江苏巡抚、安徽巡抚、浙江巡抚、江西巡抚、湖北巡抚、湖南巡抚、福建巡抚、广东巡抚、广西巡抚、贵州巡抚、云南巡抚、山西巡抚、陕西巡抚。
[5] 咸、同时期督抚职权的变化主要是兼衔，如直隶总督兼北洋大臣、两江总督兼南洋大臣，等等。
[6] 刘锦藻：《职官十八·总督巡抚》，《清朝续文献通考》卷132，第2册，第8915-8916页，《十通》第十种，上海：商务印书馆，1937年。
[7] 中国第一历史档案馆编《光绪宣统两朝上谕档》第24册，第331页，桂林：广西师范大学出版社，1996年。
[8] 中国第一历史档案馆编《光绪宣统两朝上谕档》第24册，第455页。
[9] 中国第一历史档案馆编《光绪宣统两朝上谕档》第24册，第482-483页。按：一般以为清廷在戊戌政变后复置湖北、广东、云南三省巡抚是在十月，误。
[10] 朱寿朋辑《光绪朝东华录》第5册，总第5256-5257页，北京：中华书局，1984年。
[11] 《清实录·德宗景皇帝实录》（八），第254、255页，北京：中华书局，1987年。
[12] 张謇：《徐州应建行省议》，张謇研究中心、南通市图书馆编《张謇全集》第1卷，第80-83页，南京：江苏古籍出版社，1994年。
[13] 朱寿朋辑《光绪朝东华录》第5册，总第5282页。
[14] 朱寿朋辑《光绪朝东华录》第5册，总第5282-5283页。按：所谓苏淮“划江而治”，其实只是大致而言，并不绝对，如属江苏之靖江县实在江北，而划归江淮之江宁府又在江南。
[15] 《恭读本月二十二日上谕谨注》，《时报》光绪三十年十二月二十四日。
[16] 张謇：《日记》、《啬翁自订年谱》，《张謇全集》第6卷，第546、866页。
[17] 朱寿朋辑《光绪朝东华录》第5册，总第5288-5289页。
[18] 《恽毓鼎奏江淮分省事宜折》，《时报》光绪三十一年二月二十三日。
[19] 中国第一历史档案馆编《光绪宣统两朝上谕档》第31册，第19页；另见《时报》光绪三十一年二月二十三日。
[20] 《各省内务汇志·江苏》，《东方杂志》第2年第4期，光绪三十一年四月二十五日。
[21] 《周制台来电》，苑书义等主编《张之洞全集》第11册，第9290页，石家庄：河北人民出版社，1998年。
[22] 周馥：《苏淮分省利弊折》，《周愨慎公全集·奏稿》卷3，第4-5页，秋浦周氏1922年校刻本。
[23] 《鄂督电奏江淮不宜分省》，《时报》光绪三十一年三月初十日。
[24] 《添设江淮巡抚问题》、《江淮设省问题》，《时报》光绪三十一年二月二十日、三月十五日。
[25] 朱寿朋辑《光绪朝东华录》第5册，总第5323-5324页。
[26] 徐世昌：《密陈考查东三省情形折》，《退耕堂政书》卷5，第2页，1914年刻本。
[27] 关于清末东三省改制及其新政的一般研究，参见赵中孚：《清末东三省改制的背景》，《中央研究院近代史研究所集刊》第5期，台北，1976年；张守真：《清季东三省的改制及其建设》，《中国近代现代史论集》第16编，台湾商务印书馆，台北，1986年；赵云田：《清末新政期间东北边疆的-改革》，《中国边疆史地研究》2002年第3期。
[28] 中国第一历史档案馆编《光绪宣统两朝上谕档》第32册，第167页。
[29] 徐世昌：《密陈考查东三省情形折》，《退耕堂政书》卷5，第8-9、10页。
[30] 徐世昌：《密陈通筹东三省全局折》，《退耕堂政书》卷7，第13-15页。
[31] 中国第一历史档案馆编《光绪宣统两朝上谕档》第33册，第31页。
[32] 徐世昌：《拟定东三省职司官制及督抚办事要纲折并单》，《退耕堂政书》卷8，第22、25-26、29页。
[33] 沈乃正：《清末之督抚集权、中央集权与同署办公》，《社会科学》第2卷第2期，国立清华大学，北平，1937年1月。
[34] 《翰林院侍读荣光奏请核议奉天官制折》、《东三省总督徐世昌奏酌核奉天官制详陈办理情形折》，《-官报》第504号，宣统元年闰二月初五日。
[35] 《御史齐忠甲奏东三省冗员太多用款太巨亟宜改定官制折》、《东三省总督锡良奏遵旨考查东三省情形裁并差缺撙节经费折》，《-官报》第641号，宣统元年六月二十五日。
[36] 金毓黻辑《宣统政纪》卷21，第15、16页，辽海书社，1934年。
[37] 有关详情参见拙文《试论清末新政时期政区变革的几个问题》，《近代史研究》2003年第2期。
[38] 与清中叶全国十八行省八大总督、十五巡抚的情形相比，增加了新疆、奉天、吉林、黑龙江四行省，增设了东三省总督和新疆、吉林、黑龙江三巡抚，裁撤了云南、湖北、广东三巡抚，福建巡抚改台湾巡抚后因台湾割让给日本而未再设置，奉天巡抚设而复裁，另外有两江总督与江苏巡抚分驻江苏之江宁与苏州。
[39] （一）说明：（1）本表时间范围，自新政上谕颁布之光绪二十六年十二月初十日（1901年1月29日），至清帝退位诏书颁布之宣统三年十二月二十五日（1912年2月12日）；（2）漕运总督与河道总督不在统计之列。（二）资料来源：（1）陈淑编《光绪建元以来督抚年表》，中国社会科学院近代史研究所图书馆藏铅印本；（2）魏秀梅编《清季职官表附人物录》，台北中央研究院近代史研究所史料丛刊（5），1977年；（3）钱实甫编《清代职官年表》，中华书局，1980年；（4）萧一山著《清代通史》之《清代督抚表》，中华书局，1986年；（5）赵尔巽等撰《清史稿》之《疆臣年表》及《列传》，中华书局，1976年；（6）王钟翰点校《清史列传》，中华书局，1987年；（7）《清代碑传全集》，上海古籍出版社，1987年；（8）钱仲联主编《广清碑传集》，苏州大学出版社，1999年；（9）卞孝萱、唐文权编《辛亥人物碑传集》，团结出版社，1991年；（10）朱保烱、谢沛霖编《明清进士题名碑录索引》，上海古籍出版社，1980年；（11）蔡冠洛编著《清代七百名人传》，中国书店，1984年；（12）[美]A.W.恒慕义主编《清代名人传略》，青海人民出版社，1990年；（13）[日]田原天南编《清末民初中国官绅人名录》，沈云龙主编《近代中国史料丛刊三编》第八十辑（793），台湾文海出版社，1996年；（14）孙文良主编《满族大辞典》，辽宁大学出版社，1990年；（15）陈旭麓、方诗铭、魏建猷主编《中国近代史词典》，上海辞书出版社，1982年；（16）周家珍编著《20世纪中华人物名字号辞典》，法律出版社，2000年；（17）中国第一历史档案馆编《光绪宣统两朝上谕档》之《王大臣年岁生日单》，广西师范大学出版社，1996年；（18）秦国经主编《清代官员履历档案全编》，华东师范大学出版社，1997年；（19）朱彭寿编著《清代人物大事纪年》，朱鳌、宋苓珠整理，北京图书馆出版社，2005年。（三）以下各表相同，不再一一说明。
[40] 崑冈等编《钦定大清会典》卷7，第2页，上海：商务印书馆，宣统元年五月再版。按：引文中小字注释均省略。
[41] 赵尔巽等：《志八十五·选举五》，《清史稿》卷110，第12册，第3205页，北京：中华书局，1976年。按：由贡生、荫生、生员入监的贡监生、例监生也是正途，“凡入贡入监非以俊秀者，曰正途。恩、拔、副、岁、优贡生，恩、荫、优监生，由廪、增、附生援例所得之贡监生，皆为正途。”参见崑冈等编《钦定大清会典》卷76，第2页。
[42] 参见张仲礼：《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》，第1-3、10-12、26-29页，上海：上海社会科学院出版社，1991年。按：生员、俊秀捐纳入官必先捐监生，所谓“凡捐纳入官必由之，或在监肄业，或在籍，均为监生。”参见赵尔巽等：《志八十一·选举一》，《清史稿》卷106，第12册，第3107页。又：生员等异途出身者必须经过保举，方可升任京官及正印官。“生员、例监生、吏员出身等官，经堂官及督抚保举者，方升京官及正印。…… 无保举者，亦不准升京官及正印官。”参见崑冈等编《钦定大清会典事例》卷71，第1页，上海：商务印书馆，宣统元年五月再版。
[43] 参见刘广京：《晚清督抚权力问题商榷》，《中国近代现代史论集》第6编，第351-352页，台北：台湾商务印书馆，1985年。
[44] 参见魏秀梅：《从量的观察探讨清季督抚的人事嬗递》，《中央研究院近代史研究所集刊》第4期上册，第265-266页；刘伟：《晚清督抚-——中央与地方关系研究》，第51-53页。
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