赋税征收为国家机器的正常运转提供物资保证，也是形成国家经济能力的根本途径。封建社会，食盐作为一种为大众生活所不可缺少的必需品，被排斥在商品市场自由供销的关系之外，成为食盐专卖。[1]

盐政的核心是税收，其关键是征收盐税（盐课）。清代盐政纷繁复杂，尤以两淮为最。作为最重要的产盐区，两淮盐课收入在清政府财政中占有重要地位。道光朝的著名疆吏、盐务问题专家陶澍首倡淮北盐政改革，废除总商，推行票法，意在打破自明中叶以来盐务管理和盐课征收上实行的国家特许专商经营和引岸制度的“纲法”体制[2]。改革是不得已而为之的行为，其实质是寻找政府、纳税商人和消费民众之间的利益“均衡点”。本文即欲通过此个案，来研究主政者是如何理解、寻找与调适“均衡点”，如何在维持社会各阶层、各集团利益大致平衡的情况下，达到自身利益的最大化。

一、改革的动因

清前期的财政体制处于一种均衡状态，是一种特定情况下的“帕累托最优状态”[3]。然而，这种均衡只是在现有约束条件下的较佳状态，而非最理想状态。非均衡状态的出现，是制度创新的诱导因素，但非均衡不一定导致制度创新，只有在相关经济主体具备了实际的创新动机和能力时，一定的非均衡状态才具有不可持续性，并推动制度变迁。

制度变迁有两种类型：诱导性制度变迁和强制性制度变迁。纲法在实施过程中，形成的既得利益集团对现存制度有强烈的需求，他们力求巩固现有制度，继续获得他们的隐性制度收入，