其次，手续复杂，层层盘剥。纲法旧制规定，领运例有请、呈、加三项名目，又有平、上、去、入四处截角名目，其余朱单、皮票、桅封等花样亦复不少，“不可殚述”，以致运司衙门书吏多至19房，商人办运请引，文书需辗转11次，经盐务大小衙门12处，虽名为节节稽查，而并无稽查之实，“徒为需索陋规之具”[7]。

总商未成表率，反成获利渊薮。淮南设有总商，原为筹划公事，当淮鹾盛时，总商、散商共数百家，有商本三、四千万，盐之运销转运裕如。到道光十年（1830年）时，已仅剩下数十家，资本不足一千万，且多为借款[8]。此时总商对盐务公事全不积极，以致钱粮滚动不对，盐运无几，惟办公费用仍按月扣领，并随意冒支。每年于定额经费外，仍以不敷办公为名，多领至数十万，前列浮数开支，多为总商所得。种种行径，无非“藉以营私获利”[9]。另外，运商请引行盐，必先向有盐窝之家出价买单，然后才有资格赴盐司纳课，“乃有窝之家，辗转私售，如操市券，以一纸虚根，无正课而坐享厚利”[10]，同样增加运商成本。

僵化的运输路线，亦加重了运盐困难。淮北三盐场均在海州，每年运送纲盐，须于秋后运漕粮之船过竣，开放双金闸，乘北运河-之水赶运，完成一年运岸之需。由于河道多有淤垫，故常五驳十二杠，水陆节节盘剥才能运出。淮南盐场通泰两处亦因河道淤垫，江潮侵灌，牵堤坍塌。如遇淮河支流西水-，即成一片汪洋，盐船只得待风而行。如晴朗日久，则水退浅涸，盐船无法顺行，只得多次盘剥分装，四处抛洒，运费增加，又误时间。而清廷为方便缉私盘查，却拒不加以变通。

盐引积压滞销，必然造成盐商资金周转困难和借贷负息。“两淮运本须二千万方敷转输，而各商实本不及四分之一。余皆借贳，贳息重至每月分半。盐去课回，非六百日不可，盐滞本压，贳息日行，完课则无资捆盐”。课额的积欠和逐年带征，给盐商套上了沉重枷锁，困乏倒闭是必然的。嘉庆时期，两淮盐政佶山即指出，淮北纲盐每年应运141千余引，现在办运只有12商人，“半属资本缺乏”。[12]道光八年（1828年）奏销，征银不及六分；九年开纲百十来日，所运不过百分之二。开桥为新纲大典，“而其日竟无一重船下桥”，包世臣亦称，“两淮弊之今极矣”。[13]。

其四，私盐泛滥。由于体制原因，清代的私盐问题极为严重。雍正时即有人指出，“今日私贩之卖私盐，盐商之夹带私盐，皆数倍于引盐数目”[14]。道光十年，两淮盐政钟灵在奏折中提出，“总计私盐倍于官额”[15]；包世臣则曰：“两淮纲食引地，无论城市、村庄，食私者什七八。”[16]日本学者佐伯富亦曾做过判断：“在清代，人民食盐的消费量基本上有一半来自私盐。”[17]盐是生活必需品，不具有选择替代效应。官盐成本过高，盐价过昂，百姓不愿买食官盐，又不能淡食，在这种情况下，私盐必然成为民众解决问题的唯一制度外解决办法。当时私盐的-方式，主要有以下几途：

灶私：盐场场商浮收，灶户只得以盐售私，与盐贩共同获取利润。陶澍认为，场私产生的主要原因是灶丁清苦，“灶户煎丁，滨海穷民，最为艰苦”。以前收盐有定制，“近来场商每以大桶重秤任意浮收勒掯，致灶户以交官盐为累”[18]。有的灶户为对付场商大秤勒索，在食盐中搀进不少沙土，称为“脚盐“，而将净盐售给私贩。搀有沙土的脚盐用高成本运到引地后，却发现质次价高，根本无人买食。

脚私：埠头串通商伙，从中克扣应给船户运费水脚；而船户、水手，为贩运私盐，也往往甘心忍受，甚至还出钱收买卖盐者，少装官盐，在盐船上预留空舱以装私，因此贩盐沿途有“买砠跑风”名目，到岸有“过笼蒸糕”情弊，将无课之私盐沿途售卖。有时，运盐商人亦夹带盐斤-。陶澍表示，岸引之所以滞销，“不尽关枭贩，其商运官引之重斤，与装盐江船之夹带，实为淮纲腹心之蠹”。当时，商人行私有包内、包外之私，“其包内者系运商捆盐出场多带重斤，商厮、商伙亦复如之”。[19]为达到售私目的，他们常谎报官盐淹消。两淮所产之盐，运至湖广，远涉长江，遭风失险，事故间或有之，例有津贴，准许批补，亦免课税。他们利用这一规章，在运送官盐时，或在沿途私售，或到汉口守轮待售时私售，然后将船凿沉，谎报淹销，既售私又获津贴、免税，可谓贩私盐反获几利，而官盐却停滞不前。

粮私：又称船私，即运漕船只，其运丁、水手-。南漕北运，漕船返回时多带芦盐于淮盐地区销售，本为清廷禁止。但在利益趋动下，虽有朝廷的三令五申，而此风不能尽除。陶澍认为，漕船回空，“坐占淮南数十万引之纲额”，勾结枭匪，肆行无忌，“实为淮纲之害”，又因漕船停泊买私，“尤有误于趱运” [20]。

官私：官员凭借手中权力参与-。在-官员中，尤以盐务官员走为最。他们饱食终日，不尽职责，“或与商人联姻换贴，或与商人伙本行盐，最为劣习”[21]，官衙形同虚设，弊端百出。

以上诸弊的出现，必然会导致纲盐运销困难，引额壅积。嘉庆二十四年，淮北未销盐达89769引，占额销引数296982引的1/3。次年，淮南所属的湖广、江西缺销亦高达25万引，占原额的1/4。道光以来，情况也毫无好转。元年，户部尚书英和曾表示，“近来淮引滞销，以致课迟运绌”[23]。迄至改革前的道光九年（1829年），两淮盐引的滞销仍在1/3以上。陶澍称，从道光元年至十年，十纲之中，“淮南商办课运止有五纲七分”，积引几至半数[24]。盐运不前，带销负担过重，又使得盐课无着。至道光十年，两淮库储全空，外欠高达4000余万两，另外1000余万两所借本息亦化为乌有。[25]

与此相伴随的，是库款出纳混乱，垫占款太多。两淮正杂税课本系按纲征收，而外支各款则按年支用，如能一纲之盐年额年销，则运库解支自可年清年款，无如口岸滞销，一纲之内均不能销足一纲之引。为凑解正课、杂支，数十年来，库款前后套搭挪垫，以致叠次清查欠款达数千万两之多。如道光二年（1822年）清查出积欠3687万余两。八年丙丁纲铳引案又查出积欠1157万两。库款之垫占，至道光十年十月垫款700余万两，除已归还者外，尚垫占500余万两，其中有因公垫用者，有铳引垫占者，有商用商捐垫借者。以上款项皆应按引归还，只因套搭过重，运滞商疲，致成库垫之累。

简言之，清前期的盐利分配格局由政府与总商垄断，政府、商人与民众的利益能保持在一种大致均衡的状态，但至陶澍改革前，由于受滞销、浮费、-等因素影响，导致这三者的利益均受到不同程度损害。政府盐课无着，商人纷纷倒闭，民众违法食私，获益者却为盐枭与不法胥吏。又因私枭作为一种有武装、跨数省的贩私集团，往往与捻军或会党相结合，更为清廷的心腹之患。上述情况表明，两淮盐政已日暮途穷，改革迫在眉睫，势在必行。

二、改革措施的分析

制度创新主体对制度创新收益和成本的分析是从经验得来的。作为一种经验社会，仿照前人的成法，判断改革所带来收益与成本的比较，是最为合理的选择。陶澍改革所能仿效的经验有以下几途：

为什么选择淮北而不是淮南呢？两淮共分为淮南、淮北两场，但淮南为主体。每年两淮共行纲盐169万余引，其中淮北仅30余万引；盐场23个，淮北也仅有3个。因大小不同，使得“淮南之利弊，视淮北为盛衰。其弊也，淮北最甚；其效也，淮北最速”[28]。由于陶澍在改革之初，顾虑重重，惟恐失败，造成淮南的巨额积欠归款无着，同时，“淮南擅盐利久，官吏衣食于盐商，无肯议改者”[29]。所以，两淮的废引改票只有先在淮北试行。当然，改革之初，淮南盐商虽疲，但仍能捆运50余万引，淮北则仅捆运2万余引，较应运定额不及十分之一，可见淮南尚可支持，而淮北已全面崩盘，除改革外，别无起死回生之法[30]。

淮北纲盐共行41州县，陶澍表示：“近虽商疲引积，而其中尚不属极弊之地，仍有人认运者仍令商办，如商力支绌不能兼顾者，则实行官督商运，一切均照旧办理。”除此之外，安徽的凤阳、怀远、凤台、灵璧、阜阳、颍上、亳州、太和、蒙城、英山、泗州、盱眙、五河、天长（该处运道例由山阳、宝应入高邮湖，与淮南引地错杂，仍归商运，以固淮南盐引），河南之汝阳、正阳、上蔡、新蔡、西平、遂平、息县、确山，共21州县例由湖运，系淮盐极滞引地，“久已商疲课欠，配运不前”；江苏之山阳、清河、桃源、邳州、睢宁、宿迁、赣榆、沭阳8州县，向因私盐充斥，官盐滞销，其钱粮均由盐纲商人摊带，食商配运亦复寥寥无几，以上共计29州县。另外，海州、安东两州县例不销引，特别是海州，向由扫丁将盐挑负数十里外各村镇，交付私枭转卖，一经拿获，枭贩必藉口买自筹担，“而私运之扫丁与得贿之兵役，皆可藉此置身事外”，因此陶澍决定将其与离板浦盐场百里之外的安东县一同实行票盐，这样，淮北首批实行票盐之制的州县为31个。次年，因试行获得成功，陶澍才再次奏请在淮北所有销岸推行。

淮北票盐实施的具体办法，根据相关奏折、详文等，可以归纳出以下几点：

其一，取消总商，销盐不再由总商把持。滞岸各州县招徕民贩，给予护照，护照上注明姓名、年貌、藉贯，持照赴场买盐后，到盐大使衙门呈照请票，该大使于护照内验讫戳记，立号簿登记备查。护照准行三年，每票买盐十引至百引，不得过于零碎。由运司刷印三联空白票式，一为运署票据，一留分司存查，一给民贩行运。三联票以中正、临兴、板浦三场各取上一字编列号数，盖用运司印信，颁发三场大使收贮，民贩纳税请票时，该大使于票内注明民贩姓名、藉贯、运盐引数、销往州县，并按道途远近规定到引地时限，任其贩卖。运盐出场，由卡验放，不准越卡，亦不准票盐相离及侵越别处，违者均以私盐论。民贩持照票赴指定引地衙门呈缴，该州县按月将照票上缴运司查核。裁存票据由本场大使按旬照册汇缴运司，以便核对。存查之票亦按旬上呈分司衙门备查。票盐行，窝引之法自然废除。

此后，因票盐行之有效，又有验赀、掣签之例。票盐试行之初，票贩颇多观望，且资本无多，“是以随到随上，钱粮收足而止”。经过数年试办，人心踊跃，票本每岁加增，多至数百万两，均于开局前全数到场，无从分别先后，不能不先令挂号。为阻止有不法奸徒乘机生事，空挂数千百引，以空挂之号重价转卖，“是以不得不出于验赀一法”，即先让票贩各带资本，于开局前遵照示定日期，当堂验明注册，通摊派买。[31]但以后群商依然踊跃，食盐供不应求。道光十八年（1838年）二月，票盐开局时，到场资本有二百余万两，而票盐额数以40万引为准，为防止多运多销，“致侵灌淮南”，故决定在验赀挂号后，抽签定商，并按折派买。[32]

其二，裁汰浮费，降低淮盐成本。接新章规定，每盐400斤一引，场盐照钱时价合银六钱四分，抽税照商运科则酌减1/3，计银七钱二分，又顷熔解费、设局设卡经费、各衙门书役纸饭、委员薪水、缉私经费等项共五钱二分，通共每引库平纹银一两八钱八分，此外不得有分毫需索。其捆工包索费用由民贩自行经办。经过不到一年的试办，销盐溢额，于十三年三月，奏准恢复淮北原定科则，每引征课税一两五分一厘。上年所征经费银因有节省，拨补正课，将经费酌减一钱二分，每引征银四钱。前定盐价银六钱四分，亦酌减四分。这样，每引共二两五分一厘。[33]向来行盐口岸文武衙门私设陋规，书役复加需索，新章规定不得藉端勒索，一经民贩告发，或别经发觉，即严行究办。

票盐之制未行之前，淮北课则虽轻，而辗转运至引岸，每单引成本即至十有余两，故官不敌私。推行票盐后，陶澍规定行盐不由杠坝旧道，而是改从王营减坝入湖，且出盐场后不再改捆，而是直抵引岸。这样，除盐价钱粮外，一两而至坝，又一两而至岸，此即改道不改捆之意。总计运费五两有奇，几减纲盐大半。

其三，减少手续，加速流通。淮北板浦、中正、临兴三场各盐幢远近多寡不一，于各场相度适中之地建立局厂，以便灶户交盐及民贩纳税。三场共设五局，均由运司遴委妥员，每局一人，常年驻札。遇有民贩买盐，局员将其带赴本场大使衙门。随时纳税请票，再由本局委员于三、六、九日，各照票载引数，与民贩逐包称验，于照票后用戳记，听其运盐出场。倘途中查出包内夹带，惟局员是问。

肃清运盐道途之恶棍，是保证票盐得以顺利实行的又一关键。安东、清河、睢宁、邳州等处地界，均有地方恶棍私立盐关，索费包送，甚至公然抢劫。改行票盐后，民贩一经纳税，所运之盐即为官盐，故陶澍严饬地方官认真查拿，务使盐道通畅，匪徒敛迹。

由于成本降低，运道通畅，民贩乐以办运。如有多运，即融代江运之不足，弥补淮南盐务之全局。起初章程规定，须指定请运往州县，并于票内注明，如有越境即以私盐论。经过一年试行后，陶澍量为变通，重新规定，如票盐已经出卡，经委员加印验戳运行之后，因指定州县盐壅滞销，准许其呈明地方官后，转运他岸销售，只是仍不得越出实施票盐州县之界。

其四，加强缉私。“票盐之衰旺，全视缉私之宽严”。按章程，民贩买盐出场，必须由卡经过，候卡员查验有无中途添买夹带，然后才可运至指定引地。其卡隘设在距盐池百里内外水陆必经之地，海州房山系陆路要隘，大伊山、吴家集均为水陆要道，设此三卡，每卡由运司委员督查，各带书役一人，头役一人，散役八名，一年期满另委他人接办。又于沿周添十一处要隘，分派千总三员，把总四员，外委四员，兵二百七十名，不时巡缉。民贩过卡既经验明，其余经过州县各盐捕衙门，不得再加查验，以免扰累稽延。盐斤运到认销口岸，即赴当地衙门缴票，照票内如无卡员戳记，即系越漏，应照私盐律治罪。[34]为增强缉私效果，陶澍又规定，缉私人员薪工要以销盐为定，如果票盐溢销，按引酌赏；倘票盐迟滞缺销，即照现销引数摊扣。若半年后仍无起色，则官员记过，兵停俸禄，役则撤换。另外，如能查获私盐，则照价变价充赏；如在别处查获此处透私之盐，即将此处官兵分别参革治罪。[35]

加强对黄河两岸渡口船只的管理，是缉私的又一重要方面。私盐运销几乎均渡过黄河，黄河渡口本有定所，各河厅所辖多者五、六处，少者二、三处，其渡河船只多由河防官员管理，只要能将两岸渡口认真稽察，不许渡船载运私盐，则盐枭之盐可绝。因此，责成黄河北岸之邳北、宿北、桃北、外北、山安、海安、南岸之睢南、宿南、桃南、外南、海防、海埠等十二厅营督率文武汛官稽察。另外，陶澍还与直隶配合，严禁漕船盗卖芦盐，“以清粮船夹私之源”。并传令两淮盐务官员，“倘粮艘中有大伙带私者，即当一体兜拿”[36]。他还派文武大员于黄河南北及淮扬等处漕船必经之处，严密迎查，“即寓催趱于查缉之中”。通过严密堵缉，漕私渐少，“回空归次亦较前迅速”。[37]

清代的盐业流通领域，存在着政府、商人、民众这三大利益主体，互相制约与牵制。淮北票盐改革前，政府、商人与民众三者的利益受到损害。陶澍废除纲法，同时也将政府的利益置身于一种并不安全的市场化调节机制之中，即只能随销售量的增长而增长。但由于它打破了官商的垄断，产运销各环节又控制的比较好，所以实际的盐销量确有增长，税收有大幅度的提升，而民众也从这种市场竞争格局中得到了好处。简言之，陶澍则通过市场竞争方式，由散商取代总商，票引取代窝引；减轻浮费与手续，降低成本；加强缉私，打击税收外溢，重新平衡了政府、商人与民众的利益，所不同的是，此时商人所涵盖的对象，已经发生了彻底的变化。

三、改革的阻力与成效

制度变迁实际上是权利和利益的转移的再分配，即权利的重新界定。盐政改革实质上是税收的再分配，重新确立政府与商人之间的分配格局，而民众通过消费来影响这种分配格局。正是通过这一博弈过程，政府、商人与民众之间的利益格局达到了新的均衡。在此过程中，各方的反映均值得注意。

推行票法之初，商人颇多观望。由于贩运途中之洪湖之南北两岸等地，向被地棍土豪盘踞；正阳临淮各关隘，胥役遇盐船过关，亦通常需索勒掯，“是以商贩怀疑观望”，行票不畅。为此，委员谢元淮、州判龚照琪、孙从九等人，各捐资本认运。尤其是龚照琪，身先士卒，亲自押运盐斤500引，带领散商随行，前往安徽之怀远、凤台怀凤售卖，并选带壮役沿途弹压防护。他还于经过地方，“会同各该地方官剀切劝谕，招致殷商，使远近周知底细”[40]。

票盐使原来的总商垄断地位受到沉重打击，许多商人破产了。据记载，“吾郡西北五里曰河下，为淮北商人所萃，高堂曲榭，第宅连云，墙壁垒石为基，煮火屑磁为汁，以为子孙百世业也。城北水木清华，故多寺观，诸商筑石路数百丈，遍凿莲花，出则仆从如烟，骏马飞舆，互相矜尚”，一时宾客之豪，管弦之盛，谈者目为“小扬州”。但经陶澍改行票法后，总商地位一落千丈，不及十年，“高台倾，曲池平，子孙流落有不忍言者。旧日繁华，剩有寒菜一畦，垂杨几树而已”[41]。

行票废纲，总商被革，收入全裁，其郁闷之情可想而知。陶澍奏称，“从前之每年坐食数千金，数百金者，俱多怨恨，吹楚多端。兼闻扬人相头纸牌，绘一桃树，另绘一人为伐树状，以寓诅咒”[44]。《清史稿·食货志》亦称，“时窟穴盐利之官胥吏，举嚣然议其不便”。另外，他们还试图通过-代言人，来表达不满。比如御史周彦，指责票盐之法与场灶起征，名异而实同，认为“场灶起征利于私而不利于商；给票行盐，利于枭而不利于国”[45]。又如御史鲍文淳，为原来总商鲍有恒近族，鲍文淳未中进士时，常在扬州与盐商往来周旋，故在票法改革后，成为攻击陶澍的中坚，或称票法改革未有把握，或称淮北奏销未能如期，或称陶澍私刻奏章，处处加以掣肘[46]。

面对诸多阻力，陶澍不为所动，永往直前[47]。对此，道光帝极为欣赏，多次夸奖陶澍，“勇于任事，不避嫌怨”[48]，又称他“实心任事，不避嫌怨”[49]，大力支持。加之俞德渊等人兢兢业业，共襄其事，票盐改革终获成功。

票盐的成功，主要体现在以下几个方面：其一是积引问题得到解决，并超额完成任务。道光十二年（1832年）销引24万余引，十三年销引32万余引，十四年达59万余引，为淮北额引的两倍。到后来，甚至还不得不规定以46万引为限制，不得多卖，以防止淮北之盐侵灌其他销盐区域。其二是盐课也超额完成。除奏销淮北正杂课银32万两外，每年还能协贴淮南银36万两，后又带销淮南悬引20万，纳课银31万，“是淮北之课，较定额又增两倍矣”[50]。至于化私为良、民众乐于购买官盐等情况，更是无需多言。简言之，从政府的角度来说，可谓大获全胜。

道光十二年至二十八年间，淮北销盐征课税银总数清单如下[51]：

朝年（道光）

淮北额引215362引，如果以道光十二年改行票盐之时的征税科则计，即每引正税七钱二分，经费五钱二分，盐价六钱四分计，合计每引共征银一两八钱八分计，则应额征404881两。通过数据处理，淮北地区溢销盐引数及溢征税银数的变化曲线如下：

当然，陶澍的改革亦有很多缺憾。首先，两淮盐政改革的难点在于僵化的盐区划分，而盐区划分的根本原因，又正是清廷出于对税收征收的担心，希冀通过盐区划分与总商包干相结合的方式，来确保自己的利益。显然，陶澍的改革并不敢触动这根神经。其次，陶澍曾表示，如果淮北改革行之无弊，可在淮南推广，但由于反对票法改革的阻力太大，且易与其他盐区发生冲突，故终陶澍一生，票盐改革均未跨越淮北一步。其三，虽然票法改革的成功，在很大程度上，是陶澍借助市场力量，但不能认为票贩行盐已完全市场化。实行票盐法以后，无论是纳税、领票、付价、买盐、运盐、卖盐等环节，都保留了许多繁琐的手续。行盐的路线虽然较前简便，但必须遵循指定的路线，更不能脱离盐区范围。这也为日后盐法的进一步变革，做了必要的铺垫。