内外蒙古是清朝的“藩部”地区，清政府在这一地区的统治形式不同于内地，在中央政府中设理藩院管辖，在地方设将军、都统、大臣直接治理，并以盟、旗作为社会组织形式和基层政权机构，在职的蒙古王公就是清政府统治蒙古地区的各级官员。光绪二十六年十二月初十日（1901年1月29日），清政府颁布新政上谕，要求军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，“各就现在情弊，参酌中西*，举凡朝章国政、吏治民生、学校科举、军制财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月内，详悉条议以闻”。1从此开始了长达10余年的清末新政的历史进程。清末新政是清政府在内外交困的情况下，为了自救而采取的改革措施。光绪二十八年正月（1902年2月），绥远城将军信格奏改练新军、建设学堂。归化城副都统文瑞上奏振兴戎政，蒙古地区也开始陆续进行新政改革。怎样在内外蒙古实施新政，清政府持非常谨慎的态度，不仅派人进行考察，而且要求中央政府各部以及驻蒙古地区将军、都统、大臣提出具体建议，蒙古王公也要积极参加。清末蒙古地区的新政，从内容上说，*上包括筹蒙改制和调整治蒙机构，经济上包括移民实边和发展各种实业，军事上包括筹练新军和加强边防，文化上主要是兴办学堂和创办报纸，兴建图书馆等。本文仅就“筹蒙改制”问题做些探讨，不妥之处，敬请方家指正。

一、蒙古地区如何实施新政和建立行省的讨论

    光绪三十二年（1906年），清政府派肃亲王善耆到内蒙古东部地区考察。善耆考察后，提出了经营蒙古地区的八条措施，有屯垦、矿产、马政、呢碱、铁路、学校、银行、治盗等项。