中国的疆域版图在清代已基本上确定；与此同时，国内政区也已大致定型，只有一些较小的变动，[1] 故较少为人所关注。以往学术界关于历代政区沿革的研究论著一般都是详远略近，尤其对清代大都着墨不多，所述甚简。

    关于清末政区变革问题，以往学术界关注较多的是台湾建省与新疆、东北改行省。至于苏淮分省，以及察哈尔、热河、绥远、西康建省问题，则因为或分而即合，或议而未建，故不太为人所注意。

    关于苏淮分省，因在清末分而即合，《清史稿·地理志》中只简单地提了一句：“光绪三十年，又设江淮巡抚，驻清江浦，寻复故”。[2] 又因此举源于张謇的徐州建省动议，故在一些张謇传记著作中都有所涉及，[3] 但也较为简略。除此而外，笔者未见详述原委的专论。关于察哈尔、热河、绥远、西康建省问题，因在清末议而未建，《清史稿·地理志》只字未提；但在民国时期都成为现实，[4] 因而一些有关各该省的著作在叙述其历史沿革时都略有追溯。[5] 另外，在一些有关清代边疆政策与清末边疆新政研究的论著中也稍有论列，[6] 但也未见有专题研究。

    政区的设置是中央统治地方的手段，政区的变动与国家*密切相关。“行政区划既是国家为实行有效的行政管理而设，体现了中央与地方的纵向分权关系，所以是一种*现象”。“行政区划作为地方*制度的一翼，其创设和变迁，首先要服从于*目的和*需要”。[7] 政区变革往往涉及到中央与地方的权力关系，这是观察*变动的一个很好的角度。本文拟对清末新政时期的苏淮分省以及察哈尔、热河、绥远、西康建