东汉初年，刘秀认为他的功臣多是戎马出身，不熟悉典章制度，不懂得治理国家；可是他们多自恃功高，不听命令，或不遵守法纪。为了表彰他们的功勋，并笼络他们的人心，刘秀封其中功劳最大的三百六十多人为列侯，给予他们尊崇的地位；但却解除了他们的实权。除高密侯邓禹、固始侯李通、胶东侯贾复三人参与议论军国大事外，其余大多数列侯成为闲员，只是“以列侯奉朝请”。这些列侯的食封数量，如邓禹、吴汉二人，都食四县，其余为县侯、乡侯、亭侯，小的只食数百户。总的说来，比西汉少得多，也是衣食租税而已。

　　 刘秀很重视隐居山林、不仕王莽的士人。他认为这些人既熟悉典章制度，懂得治理国家；又情操高尚，不趋炎附势。所以就多方访求，重礼征聘。平帝时的高密令卓茂不仕王莽，刘秀征为太傅，名儒伏湛（zh鄋占）征为尚书。尚书的权力是很大的。