唐京兆万年（今陕西西安）人，字君卿。以荫入仕。润州刺史韦元甫试询以疑狱，随口答复，皆得其要。元甫奏为司法参军。累官至御史中丞，充容管经略使。德宗初，杨炎入相，征入朝，历工部、金部二郎中，渐迁至户部侍郎、判度支。历任岭南、淮南节度使。贞元十九年（803），入朝为宰相。二十一年，王叔文改革时，使兼度支及诸道盐铁转运使，以叔文为副使。顺宗死后，他解除使职。元和元年（806），以司徒、同平章事，封岐国公。他位极将相，而手不释卷，以开元末刘秩所著《政典》为基础，大加扩充，成《通典》二百卷，成为我国第一部论述典章制度史的专著，撰述时间上起大历元年（766），下迄贞元十七年（801），凡三十五年。