东汉初河南密县（今属河南）人，字君房。曾师事九江太守房凤，治《彀梁春秋》。新莽时，任淮平（临淮）大尹（太守）。东汉初，为尚书令。他熟知旧制，收录遗文，条奏前代法令制度，多被采行。后为大司徒，封关内侯。