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国外边地开发政策评析 |
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到1862年，美国制定的一系列土地法是美国开发西部的纲领，其核心内容是：其一，宣布西部土地国有化。其二，决定将公地向自由移民开放。这些法令引起了国内大规模的移民运动，推动了美国西部的开发。国家将公地出售与土地授予和承认“先占权”相结合，使成千上万获得独立的农民在如此广阔的土地上，冲破封建残余的束缚而自由地发展，形成以土地开发为中心，农业、交通运输业、工矿业和城镇全面开发的新格局。
加拿大原是英国的殖民地，但最早在这里建立殖民地的是法国而不是英国。英国与法国竭力争夺对北美的控制权，英国于1763年打败法国，占领魁北克。1867年7月1日，魁北克等东部四殖民地在渥太华成立联邦式自治领，成为北美第二个独立国家，但最高行政权仍归英王。在加拿大，最早获得开发并处于领先地位的是东部地区。为了推动东部和内地的开发，政府采取的一个重要措施是：1872年颁布了“自治领土地法案”，规定凡交纳10美元注册费的移民即可领取160英亩公共土地。据统计，到1906年，按土地法领取宅地者达1．4万户，其中不少人来自英、美②。不到半个世纪，东部和西部先后被移民占居。人口的大量迁移，为当地的农业和工业开发提供了充足的人力资源。
由上述史实可以看出，采取灵活优惠的土地政策对于边远地区的开发非常重要，它极大地推动了对边远落后地区开发的进程。这些国家在某一时期，采取低价或免费的政策，为最广大的中小农户提供了便利条件，激发了他们赴边地垦殖的积极性。这不仅促进了农业的发展，而且加快了工业化和城市化的进程。
二、实行优先发展交通运输业的政策，加快工业开发
边远落后地区距经济发达地区较远，铁路、公路密度较低。交通不便是制约其经济发展的重要原因，发展交通运输等基础设施不仅可以减少运输成本，加快物资运输的速度，节省物资消耗，改善投资环境，而且有利于密切与中心发达地区的经济联系，吸纳资本和扩大市场，有利于加快边远落后地区的工业开发。
l904至l905年，俄国在日俄战争中遭到失败，深感西伯利亚和远东在战略上具有重要地位，逐步加快对西伯利亚的开发，颁布了一系列优先发展交通运输的政策。首先，修筑了西伯利亚大铁路，其次，开辟了若干条贯通西伯利亚的公路，为俄国人口和工业的东移奠定了基础。加拿大联邦政府为开发西部，制定相关政策，拨付大量土地用于修筑横贯大陆的太平洋铁路和公路网。美国在西部开发的经典时期地通过制定一系列政策，以修筑铁路、公路为先导，形成了农业、工矿业和城镇全面开发的格局。交通是经济区域的一个子系统，它的结构和功能对经济区域的结构和功能都会发生重要影响。交通在空间上的展开，是由“点”（港口、车站、机场）和“线”（公路、铁路、航线）相连接而形成的网状结构。交通运输对区域经济发展作用的外在表现形式是生产力布局，它与区域经济的发展有着密切的关系。
交通运输事业的发展，有力地推动了工业开发。美国是从边地开发中获益最大的国家，从19世纪50年代到二战结束之前，美国进入以工业为主的西部开发阶段。初期的西部开发把美国农业的中心从东部转至西部，使美国成为世界上最大的农业国。并在工业化之后仍能保持农业发展长盛不衰。使农业开发与牧业开发、工业开发、市镇开发、交通建设等并举和互动。以芝加哥为中心的五大湖重工业带的建立，不仅把美国的工业中心由新英格兰西移至中西部，也使美国工业的结构由以轻工业为主转变为以重工业为主，从而最终完成了工业化。美国对西部的大规模开发，使拓殖的西部与工业化的北部和奴隶制的南部“鼎足而立”，这种区域差异所造成的互补关系和由此引起的交换关系，使美国拥有了世界上最大的国内市场，其国内贸易早在19世纪末和20世纪初，就超过了各国对外贸易的总和。美国的西进运动把大量的东部剩余资本和劳动力带到了西部，使西部有了振兴的根本。西部丰富的资源给美国新的工业革命提供了保证，而工业革命又促进了西部的腾飞。历史证明，只有西部崛起的美国，才是强大的美国。
俄国是世界上另一个从边地开发中获益最大的国家。西伯利亚是俄国的战略大后方，十月革命后，苏联政府决定实行工业东移政策。其一，建立铁路和公路网络，将部分工业从欧洲迁往东部。卫国战争期间迁入亚洲部分的工厂达450个，同时有计划有步骤地加快西伯利亚的工业开发。其二，从第二个五年计划（1933—1937年）起，国家投资方向开始向西伯利亚倾斜。其中用于西伯利亚的费用：煤炭占49％，钢铁占40％，重工业占37％，非金属工业占70％，机器制造占27％，化学工业占34％③。此后每个五年计划都有大量的投入。从1933年起，由于实施工业东移政策和有计划的重点投资，秋明油田超过里海的巴库成了全国最大的石油天然气中心，使苏联石油产量在1974年超过美国而位居世界第一。在西伯利亚的克麦罗沃州建成全俄第二个煤炭和冶金基地，以伊尔库茨克为中心的安加拉──叶尼塞河地区，则成为全国木材加工、有色金属和化学合成原料的重要生产基地。根据苏联官方资料的记载，至1975年，苏联的工农业生产总值一度上升到美国的80％－85%④。也可以说，没有西伯利亚（包括中亚地区）的开发，苏联就不可能实现工业化，也就不可能拥有超级大国的地位，与美国一争高低。
三、重点发展教育和科技，促进高科技产业的开发
纵观许多国家开发落后边地的历史，都可以看到，在开发过程中注重教育和科技的发展，促进了高新技术产业区的形成，高新技术产业的发展又促进了教育和科研水平的提高，它们之间互为因果，相辅相成，共同推动了边远落后地区的大发展。
美国在1785年颁布的土地法中，就为市镇学校的发展专门保留了土地，1862年制定的《摩利尔法》成为西部发展高等实业教育的重要基础。l962年以后又颁布了《人力训练与发展法》等许多重要法规，推动西部教育事业的发展。例如，位于美国中西部的犹他州，面积22万平方公里，地理状况类似我国的西北地区，多山脉，35％的土地系沙漠和干旱地带，气候与我国的西藏相似。在政府的支持和政策引导下，该州十分重视教育，政府预算的60％用于教育，25岁的人口中有92％完成了高中学业，18－64岁的人口中，文盲率仅为6％，为全美最低。全州共有9所公立大学，4所私立大学，为犹他州的发展培养了大批人才⑤。这种人才资源和文化优势吸引了许多美国高科技公司前来投资。90年代以后，犹他州成为全美最大的软件基地。
苏联在开发西伯利亚的过程中，也制定了一系列重点发展教育和科技的政策，如规定每年要从西部大专院校抽调2万名毕业生到东部工作，定期从东部派遣大批干部和专家到西部或外国参加培训。学习。加拿大在西部开发的初期，为促进教育的发展，曾将西部1/8的土地约400万英亩拨给学校作为办学资金，为西部开发培养人才，提供智力支持。
这些国家由于重视教育和科学事业的发展，特别是人口素质的提高，为高新技术产业的建立和发展夯实了基础。美国西部土地价格低廉，资源丰富，气候温和，人才济济，非常适合宇航、原子能、电子、生物工程等高新技术工业的发展。二战以后美国进入了以科技为中心的西部开发阶段，西部和南部充分利用美国颁布的多项重点发展高新技术的政策和政府将大量军事工业转为民用工业的契机，迅速发展宇航、电子、原子能等高科技产业。美国几个著名的高新技术产业基地，如加州的“硅谷”、北卡罗来纳的“三角研究区”、佛罗里达的“硅滩”、亚特兰大的计算机工业等都位于西部和南部。根据美国国会技术评价局的统计，1972－1977年间，高新技术工业就业人数净增最多的10个都市地区有8个位于西部，只有2个位于东北部的马萨诸塞州。
俄国在开发西伯利亚的过程中，实行重点发展高科技的政策，每年向东部输送大批科技人员。于1944年组建了苏联科学院西伯利亚研究所，1957年又建立了苏联科学院西伯利亚分院，著名科学城新西伯利亚就是在这种背景下建立起来的⑥。
四、实行开发与保护并重的政策，推进可持续发展
发达国家在边地开发问题上的共同特点是：促进国家区域间的协调发展，把土地开发、经济发展、社会进步、环境保护作为一个整体进行考虑，综合治理后进地区存在的诸多问题，制定相关的政策，实现整个社会可持续发展的最终目标。
例如，美国在1873年通过的《鼓励西部草原植树法》规定，只要在自己的地产上种植40英亩树木，并保持10年以上，就可以获得160英亩联邦土地，1878年又把造林面积降低到10英亩，以此引导移民在投资、置业、开发的同时，注重环境的保护。1877年颁布的《沙漠土地法》规定，政府向那些愿意在干旱土地上，修筑部分灌溉沟渠的人，以每英亩25美分的低价出售640英亩的土地，而且可以在三年内付清欠款。1878年实施的《木材石料法》规定，允许把不宜农耕、但有出产木材石料价值的土地，以每英亩2．5美元的价格出售，每人限购160英亩⑦。实行这一政策，鼓励林业和采石业的发展。针对西部开发过程中水土流失和环境遭到破坏的状况，西奥多·罗斯福总统于20世纪初在世界上较早提出了保护自然环境的思想，并制定了有关政策，要求高等院校对开发建设中的这一重要课题开展研究。
20世纪60年代以后，美国政府又相继颁布了一系列重要政策，其中主要有1961年制定的《地区再开发法》、1965年颁行的《公共工程与经济开发法》、《阿巴拉契亚地区开发法》及1972年的《农村发展法》等。这些政策不仅促进了土地等资源的合理开发和利用，而且在经济发展的同时，保护了资源和环境。
五、国外边地开发政策之异同
国外边地开发政策既有相同之处，又有各自的特点，其中一些带有规律性的问题，值得注意。
1．分层推进或重点开发。从美国的开发过程看，美国西部开发的政策分为三个阶段：农业开发阶段（1763～1850年），工业开发阶段（1850～1950年），科技开发阶段（1950～至今）。其开发随着时间的推移而逐步深化，由浅层次开发到深层次开发。与此同时，美国经济发展的中心也相应发生了变化，新英格兰、中西部和加利福尼亚可以被视为这种转移的几个标志。加拿大、英国等也采取了分层开发的政策。
苏联对西伯利亚的开发政策，既有别于沙俄时代，又不同于美国。它以重点工程项目，如乌拉尔－库兹涅茨克煤炭冶金基地、安加拉－尼塞河水利资源、木材加工、有色金属、化学合成生产基地以及贝阿铁路为中心进行开发和大规模投资，每隔5年、10年都要上一个台阶。以重点地区重点行业的首先开发带动周边地区的开发，收到“以点带面”的效果。苏联对西伯利亚的开发，大大加快了全国工业化的步伐，综合国力进一步增强。仅以西伯利亚为例，到1942年，西伯利亚生产的钢材已占全国总产量的1/4，生铁占1/3，煤炭占1/2⑧。50年代以后，西伯利亚不仅成为苏联重要的工业基地，而且是各种高科技研究和产业的重要基地。可以说，没有西伯利亚的开发，就没有前苏联的工业化。
2．计划经济或市场经济。由于-和经济体制不同导致开发政策与方式的不同，各国边地开发的政策和方式可分两大类型：一是计划经济的政策和方式，即苏联对西伯利亚的开发政策和方式。其特点是，开发项目完全纳入国家计划，项目的选择从属于国家经济和军事目标，所用资金也主要来自政府拨款，劳动力靠有组织的分配。优点是重点突出、运作有序，缺点是缺乏活力和多样性。二是市场经济的政策和方式，美国对其西部的开发和加拿大、英国及澳大利亚对本国欠发达地区的开发，都属此种政策和方式。其中以美国最为典型，是资本主义市场经济的政策和方式，它对西部的开发始于独立之后，殖民时期的各种封建残余基本清除干净，整体开发是以土地开发为中心展开的，1784、1785和1787年颁布的三个土地法，其核心是“公地出售”原则，从而将整个开发，包括工业、教育、科技和城镇开发置于市场经济的基础上。
边地开发的政策和方式虽然不一，但关键是要确立现代观念。无论是哪种开发模式，其主流与核心都是现代的，都要强调社会和经济效益，增加开发中的科技含量，注意产业结构的合理组合和调整，以及人与自然的协调发展。
六、国外边地开发政策的启示
边地开发是大国在现代化过程中面临的共同问题，制定和实行正确的开发政策，对于国家现代化的进程举足轻重。富有成效的开发政策扩大了这些国家经济活动的空间，加强了工业化的物质基础，开拓了更广阔的国内市场，促进了产业结构的调整和产品的升级，增强了这些国家的综合国力。
1．土地是重要的开发资本和移民的动力。
美国西部、加拿大东部的早期开发都与土地开发紧密相连，土地开发起到了决定性的作用。主要做法是：其一，当时美国西部和加拿大东部基本是处女地，两国都把待开发的土地国有化，并以广袤的土地作为资本，采取优惠政策，吸引大批移民前往开发。特别是美国，在占其国土面积70％～80％的土地上大作文章。其二，由于土地开发在各个环节上将发挥重要作用，如农业、工矿业、交通运输业的开发和城市发展等都与土地开发密切相关，因此采取了卓有成效的措施：一是让移民自由占领土地，然后由政府加以确认；二是将土地在市场上出售，自由交易；三是以土地作为奖励，促进工矿企业和交通运输的开发。
2．注重发挥交通运输的先导作用。
俄国、美国和加拿大等国在边地开发的进程中都以发展交通运输为先导，注重开辟铁路、公路和航线。美国发展交通运输业是以修筑收费公路为开端。1792－1794年，由私人筹资46．5万元修建了美国第一条公路，即从费城到兰开斯特的公路，全长66英里。这条公路建成后获利颇丰，引发了修筑收费公路的热潮。为了加快发展交通运输业，美国和加拿大采取了一系列鼓励政策：第一，给予财政补贴。凡投资于交通运输业者予以适度的财政补贴，这是少数。第二，赠与土地。对于修筑公路、铁路者，赠与一定数量的土地，被赠与方可以采取出租、出售土地的方式自由处理土地，使之转化为资本。例如，美国为了在西部加快铁路建设，在铁路沿线两侧拨出10英里的土地带赠与修建该铁路的公司，大大促进了铁路建设的进程⑨。
历史经验表明：第一，交通运输功能的提高有利于扩大边地的开放度，增强边地区域经济的聚集和辐射作用；第二，交通运输结构的改善和功能的提高，可以降低运输费用，提高区域的可达性，并形成区域内产品成本的下降、生产规模的扩大、区域经济比较优势增强等一系列良性循环；第三，交通运输条件的改善可以提高边地区域经济的区位优势，增加对投资者的吸引力，带动本区域对优势资源的开发，形成新的产业，促使区域经济系统向更高的阶段发展。
3．重点发展教育科技，推动边疆开发。
许多国家在开发边地的进程中都非常注重教育和科技的发展，发展教育为高新技术产业区的形成奠定基础，高新技术产业的发展又促进了教育和科研水平的提高，二者相辅相成。美国、加拿大和俄国的主要办法是：其一，制定相关政策，推动教育科技的发展。如前所述，美国、加拿大和苏联在开发边地的过程中，都制定和实行了一系列重点发展教育和科技的政策，有力地推动了不发达地区教育和科技事业的发展。其二，加快高新技术的开发，鼓励各地区各部门采用新工具、新技术，提高劳动生产率。美国在开发西部平原，建立农业基地的过程中，以财政补贴和低息贷款的方式鼓励农业机械化和科学种田方法的研究与推广。这一重要措施不仅促进了西部农业的发展，为西部经济的发展奠定了基础，而且克服了劳动力短缺等困难。因此，美国在19世纪后30年中技术革命迅猛发展，并成为世界第二次科技革命的策源地之一。
4．边地开发与环境保护并重，为可持续发展奠定基础。
发达国家在开发边地过程中所采取的一系列环保政策，如美国在1873年通过的《鼓励西部草原植树法》、1877 年颁布的《沙漠土地法》等，对我们具有一定的借鉴意义。其一，资源开发要与资源保护相结合。边疆广阔的土地和丰富的矿藏是国家的战略后备资源既要鼓励边地有计划、有规模地开发利用当地的土地和矿藏发展经济，又要禁止乱采乱伐，破坏浪费资源的行为。尤其要以政策规范边地的开发建设，以免使大开发变成大破坏。其二，经济发展与环境保护相结合。许多国家的边地拥有丰富的矿藏、水力和动植物资源，关系到整个国家的环境质量和生态平衡。边地开发尤其要强化环境保护意识。
5．市场调节与行政干预相结合，保障开发的市场化和科学化。
美国和加拿大等国，其基本经济制度是建立在市场经济基础之上的，经济活动是以市场的价值规律为准则，这在边地开发的过程中明显地表现出来。例如，美国的西部开发是一个自由、开放、投资多元化的过程，美国实行的是中央联邦政府与州政府分权的两级权力体制，联邦政府主要负责外交、国防，而州政府负责经济、教育等事务。因此，西部开发的许多事务都是由州或州以下的政府承担的。而且，美国的自由企业制度使企业成为开发的主体。美国的西部开发较好地发挥了市场经济规律的作用和州政府的职能。
同时，美国政府的行政干预也发挥了重要作用，西部开发跨越200年，经历了明显的、合理的产业升级的过程，为美国经济发展做出了重要贡献⑩。此间，联邦政府除了以宪法和法律为西部开发创造一个自由、公平竞争的环境以外，还制定和颁布了许多具体的政策，支持和保障西部开发有序有效地进行。这些政策不仅包括一系列支持开发土地的法规、优先发展交通运输的条例，重点发展教育科技的政策，而且还有保护自然环境和发展金融业等规定。没有市场调节与政府的行政干预的有机结合，西部开发很难取得如此巨大的成就。
总之，边地的开发是许多国家，特别是一些大国提高综合国力的重要因素，美苏等国的边地开发政策具有重要的参考价值，值得我们借鉴。
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