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在常设的或特别的全球性或地区性的国际组织、国际会议中的互动。与多边外交相对立的概念是“双边外交”。多边外交上升为指导国家对外政策的思想和理论,则是多边主义。与多边主义相提并论的常有“单边主义”、“孤立主义”。但在很多情况下,学者们在具体运用这两个概念时往往并不作严格区分,例如最早提出“多边主义”概念的基欧汉就认为多边主义是“通过特别的安排或通过制度协调三个以上国家的国家政策的实践”。[2]
尽管关于多边外交的研究分析是近几十年的事情,但多边外交的实践却古而有之。有人认为,中国春秋时期的诸侯会盟就是多边外交的一种表现形式。[3](Ｐ41)在西方国际体系形成和发展过程中,国家之间时常会通过国际会议的形式来解决战后议和问题,则是近代多边外交的通常表现。真正具有当代意义的多边外交是二战后发展起来的以联合国为中心的多边外交体系。但是,冷战使联合国在刚成立不久就成为东西方对抗的舞台,多边外交迅速被掩盖在冷战对抗的阴影之下。直到冷战结束后其在处理国际关系中的独特作用才重新受到人们的重视,并得到充分发展。现代多边外交的形式越来越多样化,内涵也越来越丰富。从当前多边外交的发展情况来看,多边外交在地理层次上有全球性的多边外交,例如联合国、世界贸易组织、世界银行就是全球性的多边外交舞台;跨地区性的多边外交,例如欧亚会议;地区性的,例如欧盟、东南亚国家联盟等地区性的多边外交舞台。从参与主体来说,有政府间的多边外交,例如各国以联合国为舞台而展开的外交活动;还有非政府间的外交活动,例如世界妇女大会等。从涉及的领域来说,则扩展到-、经济、军事、科技、教育、文化等各个领域。多边外交的表现形式有多边同盟关系、国际组织、国际制度、多国首脑会议等。
从多边外交的发展演变来看,制度化是多边外交的重要发展趋势。一般认为,多边外交的制度化发展是一战之后的事。创建国际联盟的目的就是试图通过制度化的多边机制防止世界大战的再次发生。[4]二战之后,则有越来越多的多边外交被赋予各种组织和制度形式。也正因为这样,鲁杰才从制度的角度定义多边主义,他认为多边主义是“依据普遍行为原则,协调三个或三个以上国家的制度形式”[5](Ｐ11)。
多边外交具有公开性和包容性两个特点。
首先,相对于双边外交,多边外交具有更高的公开性。三个以上国家的互动与双边互动相比保守秘密的难度要大得多,因此多边协议的制定和实施比双边协定更加具有透明性,更易于为国际舆论所监督。这样,除了法律的约束之外,多边协议还对所有签约国形成一种道义的约束,从而使一些多边协议比较稳定,难以轻易被废除。正是由于多边外交的这一特点,小国、弱国对多边外交都比较积极。
其次,多边外交之所以是多边的,正是在于它能够包容各方的政策追求,因而具有广泛的包容性。参与多边外交的各方,其具体利益可能有较大的差异,但它们的利益总有一个交汇点。鲁杰认为参与多边行为的集团的合作是基于共同的利益,成员总是预期它们所达成的协议随着时间的推移会在量上给它们带来大致平等的收益。成员在行动范围上具有“不可分割性”。[6](Ｐ12-13)多边外交的开展往往是着眼于一种更长远、更有深度的国家间的合作,要求一个国家克制、甚至放弃某些领域内的单边或双边的利益考量,侧重于有互动关系的多边共同的利益标准。多边合作因此有助于减少摩擦和冲突,有助于促进国家间关系的良性互动。
二、中国对多边外交的认识
新中国成立之初就开始涉足多边外交舞台,例如,1949年11月,即新中国成立之后仅一个月,我国就主持召开了亚澳工会代表会议,1954年4月我国参加了为解决印度支那战争和朝鲜战争而召开的日内瓦会议,1955年参加了著名的亚非会议。但是,由于受国际环境和自身经历的影响,我国对多边外交的态度则发生了较大的变化。
从新中国成立到1978年底党的十一届三中全会作出改革开放的重大战略决策之前这一时期,多边外交没有引起我们的足够重视。这一时期我国虽然参加了一些多边外交活动,但参与是有限的。我国参与的多边外交活动主要是在发展中国家、社会主义阵营或国际-主义运动范围内。而在文化大革命期间,正常的双边外交都受到了严重干扰,更谈不上多边外交了。即使1971年恢复了在联合国安理会的席位之后,我国对多边外交仍然是“抽象谈论原则和旁观多于实际参与”。[7]从1971年11月24日到1976年12月22日的安理会表决中,中国弃权或不参与表决的次数高达39%。[8](Ｐ209)因此,总体看来,我国这一时期对多边外交的态度是比较消极的。
中国这一时期对多边外交的消极态度与当时的国际形势以及中国的处境和自身经历有密切的关系。从国际战略环境看,冷战对抗是这一时期国际关系的主要内容,多边外交被蒙上了对抗的阴影。当时世界上最重要的多边外交舞台———联合国成了美苏对抗的场所,而双方阵营内部的多边合作也要服从冷战对抗的需要。欧洲经济共同体成立的一个重要的理由就是对付苏联的威胁,北约的成立更是冷战对抗的需要。与此相应,苏联东欧社会主义国家则成立了经济互助委员会和华沙条约组织。即使一些非政府组织,如社会党国际和自由党国际,也都把反对-主义列为它们的重要战略目标。多边外交的这种对抗色彩更因为中国的处境和自身经历而很难赢得中国人民的肯定。中国在建国后就遇上了东西方冷战,作为一个社会主义大国,中国不可避免地被卷入了冷战的旋涡,成了以美国为首的西方阵营围堵的对象。作为当代多边外交重要舞台的联合国成了西方势力-的重要场所,而朝鲜战争更进一步把联合国推到了中国的对立面。当时新中国政府认为联合国“已沦为以美国为首的帝国主义集团扩大侵略战争的工具”。[9](Ｐ27)从而使中国人对联合国的看法在很长时间内都是负面的。在中苏关系密切的年代,中国参与社会主义阵营内部的多边外交也是有限的,中国并没有加入经济互助委员会和华沙条约组织,而只是参加了世界-党和工人党的大会等多边互动。但这些会议对南斯拉夫-党的围攻和后来对中共的围攻使这些有限的互动并没有给中国人留下多少美好的印象。同时中国作为发展中国家的一员,一向认为,二战后形成的世界-经济旧秩序是由发达国家所主宰的,有利于发达国家对发展中国家的盘剥,存在着严重的不平等关系。正是由于这些原因,这一时期的中国对国际组织和多边国际机制大多持否定性的批判态度,不仅不承认其合法性,不与其发生密切的联系,而且还作为现存国际制度的挑战者、“革命者”出现在世人面前。
20世纪70年代末以后,中国和世界都发生了巨大的变化。从国内背景来看,党的改革开放的战略决策使中国和世界更加密切地联系在一起。改革开放之初的1978年,中国外贸进出口总额仅为206亿美元,在世界贸易中的排名为第32位。到2003年中国外贸进出口总额达8512 1亿美元,在世界贸易中的排名为第四。[10]随着经济的快速发展,我国在能源、原材料等方面的对外依赖性也日益增强。对外经济的这种密切联系必然要求我国调整对外政策,融入世界多边制度安排。随着中国与世界联系的加强,中国也逐渐认识到,尽管当前的国际-经济秩序仍然是西方主导的、存在种种不平等因素,但只有加入目前既定的国际秩序里,才能以建设性的姿态去循序渐进地改造它,使之向公正、合理和民主的方向发展。这样,中国从国际体系的挑战者角色转变为体系的参与者。从国际方面看,首先国际战略格局出现了根本性的转变。80年代中期,美苏关系出现了第三次缓和,随后,冷战的结束更是从根本上改变了国际关系的基本格局,国际关系领域中的对抗性因素开始削弱,合作性因素增强,从而使以合作为基本特点的多边外交得到了较大的发展空间。其次,70、80年代以来全球化得到迅速发展。这一方面使整个世界更加密切地联系在一起,任何一个国家都不可能孤立于现存的国际体系和国际制度框架之外,必须通过合作以求得自身的发展;另一方面,全球化的发展也使一些带有全球性影响的问题凸显,例如环境问题、国际恐怖主义问题、跨国犯罪等,这些问题不是一两个国家所能解决的,必须进行全球性的合作。在这种背景下,中国的多边外交方得以开展并逐渐活跃起来。
党的十一届三中全会确定了改革开放的总战略,明确了外交的根本任务是为我国的社会主义建设争取有利的国际环境,确立了独立自主的外交路线,对多边外交的态度发生了转变。这首先表现在中国对联合国在国际事务中的作用有了积极的评价。1981年中国投票支持延长联合国在塞浦路斯的维和期限,从而改变了过去把联合国的维和行动视为干涉他国内政的立场。[11](Ｐ75)1986年,中国开始交纳有关维和行动的摊款。1986年召开的第六届全国人民代表大会第四次会议通过的政府工作报告明确指出,“中国遵循联合国宪章的宗旨和原则,支持联合国组织根据宪章精神所进行的各项工作,积极参加联合国及其专门机构开展的有利于世界和平与发展的活动。中国广泛参加各种国际组织,开展积极的多边外交活动,努力增进各国在各个领域的合作。”[12](Ｐ384)冷战结束后,强调“合作、对话、避免对抗”已构成中国外交的基本原则,中国更加全面地融入国际社会,多边外交更加活跃。特别引人注目的是,中国不仅积极参与多边外交,还成为了多边外交的积极倡议国和主持国。例如,在中国和俄罗斯的积极倡议下,成立了上海合作组织;中国还积极倡议建立中国—东盟自由贸易区,积极推动朝鲜核问题的多边会谈,等等。党的十五和十六次代表大会报告都强调要积极参与多边外交活动,充分发挥我国在联合国以及其他国际组织中的作用。
三、中国多边外交的成就
自改革开放以来,中国迅速摆脱了自我封闭的困境,积极展开多边外交,中国加入政府间国际组织的数量从1977年的21个增加到1996年的51个,几乎加入了联合国体系中的所有重要的政府间组织。[13](Ｐ50)中国参加国际公约的数量从1979年的34个增加到2002年的220个,[14]全面融入了当今的世界体系,为建立公正合理的国际-经济新秩序、为维护世界和平与稳定作出了重要的贡献。中国多边外交的成就主要体现在以下几个方面:
首先,中国积极参加各类全球性政府间国际组织、各种全球性国际会议及国际机制。作为联合国安理会常任理事国,中国自改革开放以来积极参加以联合国为中心的多边外交活动,高度重视联合国在国际事务中的作用,认真履行有关职责,为维护国际和平与安全,为推动重大地区冲突的公正、合理的解决,促进联合国在经济和社会发展方面作用的发挥,作出了贡献。中国在80年代就恢复了在世界银行中的席位,通过不懈的努力,中国还在2001年加入了世界贸易组织,多边外交在经济领域取得了巨大的成就。我国还同77国集团建立了行之有效的合作关系,并作为观察员参加了不结盟运动的重要活动。中国积极参与联合国及各种全球性国际组织和机构的活动,使世界进一步认识中国,也有助于中国进一步走向世界。
其次,中国还积极参加区域和跨区域性的政府间组织、有关国家参加的国际会议及区域性机制。中国非常重视与周边和近邻国家的区域性组织以及同周边和近邻国家建立良好的协调合作机制。中国与东盟在安全和经济领域的合作就是中国多边外交的成功范例。中国与东盟建立自由贸易区协议的签署,特别是2003年10月中国签署加入《东南亚友好合作条约》,标志着中国与东盟关系的一个新的里程碑。在新安全观的指导下,中国与俄罗斯、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦共同创立了上海5国合作机制,并使之发展成为一个以安全合作为主导的区域性多边合作组织,成为多边安全合作的一个突出成就。中国还积极促进朝鲜核问题的和平解决,在有关朝鲜核问题的六方会谈中起着关键性的作用,为朝鲜半岛的稳定和东北亚的和平作出了贡献。中国还参与了ＡＰＥＣ组织、亚欧会议及其他区域跨区域的多边合作与对话。
第三,积极参加非政府组织及各类国际论坛。多边外交是随着国际组织的发展而发展的,而国际组织则分为政府间国际组织和非政府组织两大类。国际非政府组织在多边外交中的作用越来越重要。随着全球化趋势的增强,各种非政府国际组织以前所未有的速度增加,成为各国政府不得不重视的重要的多边外交场所。由于非政府组织的性质复杂、目标各异、活动方式多种多样,因此中国对参与其活动采取了较为谨慎的态度。尽管如此,中国加入的国际非政府组织数目也从1977年的71个猛增到1996年的1079个,成为我国展开人民外交促进各国人民相互理解的多边外交舞台。
多边外交活动使中国逐步走出了自我封闭的状态,在国际事务中发挥的作用越来越大,并逐步树立起了一个负责任的大国形象;多边外交活动使中国的经济与世界经济融为一体,促进了国民经济的发展;多边外交活动还使中国打破了冷战结束前后西方孤立、颠覆中国的企图,恢复并稳定了与西方国家的关系,使中国成功地适应了冷战后国际格局的变动;多边外交活动使中国改善了与周边国家的关系,稳定了周边环境,达到了增信释疑、促进合作的目的,有效地消除了“中国威胁论”所带来的不良影响,提高了国家形象,为中国的和平崛起准备了良好的外部环境。
四、中国多边外交的基本特点
多边外交的包容性和公开性,使它在维护弱国和小国的权益方面具有独特的优势,而多边外交对合作的强调也与中国当前强调“合作、对话,避免对抗”的外交原则相吻合,这决定了中国必然更加积极而全面地参与多边外交。作为一个发展中的社会主义国家,中国在融入国际社会的时候所面临的形势显然与一般国家有所不同,这决定了中国的多边外交必然具有自己的特点。
第一,具有强烈的主权意识。中国独立自主和平外交政策的一个突出特点就是始终把国家主权和安全放在第一位,决不允许任何国家干涉我国内政,危及国家安全和领土完整。这是由中国的国情和中国作为一个发展中国家的地位所决定的。因此,强烈的主权意识必然是我国多边外交的一个特点。中国在各种多边场合多次表明了自己的立场,指出,“当今世界,有意愿、有力量到处干预别国事务的只有极少数富国、大国、强国。而对于穷国、弱国而言,主权是它们保护自己不受欺负的最后屏障。如果把这道屏障突破了,就会为以富压贫、以强凌弱的行为开绿灯。世界将永无宁日。”“我们认为,冷战后的国际形势虽然发生了巨大的变化,但尊重国家主权和互不干涉内政原则绝没有过时。偏离或违背这些原则,主权将被任意弱化,公认的国际关系准则将严重受到损害,甚至不复存在,势必在国际关系中造成危险的后果。”[15](Ｐ37)我国与广大发展中国家在维护国家主权、反对外来干涉方面有着广泛的共识,这是中国与发展中国家进行多边合作的基础和促进因素。在发展中国家的支持下,中国一再挫败西方国家在联合国人权会议上针对中国的提案、成功地挫败台湾当局加入联合国及其他由主权国家构成的国际组织的图谋,从而有力地维护了国家的主权。
第二,参与现存的国际制度与建立国际-经济新秩序的远大目标相结合。当前,“不公正不合理的国际-经济旧秩序没有根本改变。”[16](Ｐ47)由于西方自近代以来在国际体系中处于强势地位,西方国家在当今的国际制度中处于主导地位。如何对待西方主导的国际制度决定了中国多边外交的基本走向。多边外交的包容性和公开性所蕴涵的一个基本的含义就是对多边制度参与国的约束。多边外交的约束性不仅仅针对弱小国家,也同样针对实力强大的国家。这说明,弱小国家也必须积极参与多边制度的建设而不能被动地接受约束,不能把国际制度的决定权拱手让与别人。历史证明,发展中国家的多边外交活动如亚非会议、不结盟运动、77国集团、石油输出国组织、上海合作组织等对推动国际-经济秩序向更加公平合理的方向发展起了巨大的作用。即使在西方主导的一些组织内部,发展中国家也并非是无能为力的,中国进入联合国是发展中国家斗争的结果,正是发展中国家的努力才使联合国摆脱了西方国家为所欲为的状态。和平崛起是中国处理与国际社会关系的战略指针,对抗和拒绝现存的国际制度都会引起猜疑乃至冲突,因而不是中国的最佳选择。中国的选择只能是更加积极主动地融入到当今各种国际制度,掌握国际制度建设的主动权,推动国际-经济秩序向更合理、更公正的方向发展。
第三,以合作与不结盟为基本理念。多边外交是以参与国的合作为基础的。军事结盟也是多边合作的一种形式。改革开放后中国积极参与多边外交,但中国参与多边外交机制并不意味着中国赞同所有形式的多边外交。中国改革开放后采取的独立自主的和平外交政策和“合作、对话,避免对抗”基本外交原则决定了中国不会参与组建针对第三国的军事集团。中国对强化冷战同盟的行为例如北约东扩就持否定立场。中国在参与地区安全合作时,强调的是要抛弃冷战思维,合作的基础是国家间的相互信任和共同的利益,反对建立针对第三国的安全同盟。不结盟是中国在处理对外关系时的基本立场,这一立场不会因为中国对多边外交的参与而有所改变。
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