西汉武帝时期，为了抑制相权加强皇权，赋予尚书署（后改名为尚书台）草拟诏书、处理奏章的权力，即所有奏章均需备一副本，先由尚书台拆阅，然后决定是否呈送皇帝。于是，尚书台从原来的负责保管文书的机构变化成为皇帝的秘书机构；汉武帝还赋予侍从顾问官侍中、给事中以参与决策的权力。至此便形成了以尚书、侍中、给事中等官员组成的中朝，与之相对，原三公为首的众官僚则形成外朝。中朝掌握着决策权，而外朝逐渐成为听命于中朝的执行机构。

东汉时期，改三公为太尉、司徒（原丞相）和司空（原御史大夫）。然“天下枢要，在于尚书”（《后汉书·韦彪传》），尚书台仍然是掌握朝中实权的中枢机构。

东汉末年，曹操以魏王的身份执政，其魏王府中设秘书令掌机要。三国时期，曹丕称帝后，将秘书令改为中书监和中书令，为中书省长官，于是形成中书掌机要的新格局。而原尚书台则逐渐变为掌管行政的机构。晋朝将侍中、给事中组成门下省。中书、门下、尚书三省长官中书监、中书令、侍中、尚书令、尚书仆射均为宰辅之臣。南北朝时期，门下省取得了监督中书、尚书二省的权力。隋朝改中书省为内史省，同时撤消三公的府僚，于是三公变为优礼重臣的荣誉性职位，三省制度最终确立。

唐朝初年沿袭隋朝的三省制，并使之得到进一步的完善。唐重改内史省为中书省，设中书令二人，“掌军国之政令”（《旧唐书·职官二》），其秉承皇命，起草诏令。门下省设侍中二人，“掌出纳帝命”，“凡奏议表状，皆审署申复而施行焉”（《旧唐书·职官二》）。中书省草拟的诏令要送先门下省审议，门下省如果认为不妥，可以退回中书省，其名“封还”；尚书省和其他官僚机构送呈的奏章，也先行由门下省审议驳正，门下省将审核意见提供给皇帝作为参考，这便是古代-史上的封驳制度，这种制度能减少皇帝的失误。尚书省在唐初设尚书令一人，领百官。贞观后因为太宗皇帝即位前曾任此职，故不再设尚书令，尚书省长官则为左、右仆射各一人。尚书省总领六部，为唐朝中央的主要行政机构。唐朝初年，此三省长官皆为宰相，上午在门下省政事堂（后迁至中书省之下）议事，下午各回本署理事。

唐高宗以后，三省的称号和职权都发生了很大变化。中书省先后改为西台、凤阁、紫微省；尚书省先后改为中台、文昌台、文昌都省和都台；门下省则改为东台。也因三省长官权重位尊，故不在轻易授人，只是以“同中书门下平章事”等头衔授予一些皇帝信任的重臣，使其行使宰相的权力。开元年间，改政事堂为“中书门下”，下设吏、枢机、兵、户、刑礼五房，分理有关事务。至此，中书门下成为握有实权的中书决策机构。同时，因“同中书门下平章事”等头衔一般不再授予尚书省的官员，故尚书省被排挤出中枢而成为单纯的行政机构，三省制逐渐遭到破坏。

唐朝后期的代宗皇帝当政时，内廷设内枢密使，由宦官担任，负责收发奏章和诏令。唐僖宗时期，内枢密使又获得批驳宰相的权力。五代时期，枢密使改由士人担任，主管军事。如此发展到宋朝，便形成了以中书门下和枢密院为主的“二府制”。

宋朝初年，中书、尚书、门下三省长官形同虚设，“别置中书禁中，是为政事堂，与枢密对掌大政”（《宋史·职官一》），此为“二府”。其中“中书”的全称就是中书门下，中书门下设“同中书门下平章事”为正相，“参知政事”为副相，统称宰相。其“佐天子，总百官，平庶政，事无不统”（《宋史·职官一》）。枢密院设枢密使、知院事等官位，统称执政。其“掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令，出纳密命，以佐邦治”（《宋史·职官二》）。整个宋朝，虽然二府长官的名称经常变化，但中书、枢密掌文武二柄，共同参与决策的原则一直不变。

与宋朝同时的金，其制度受到宋朝-制度的影响但又作了一些变通。其-中枢是尚书省，设左右丞相各一人，平章政事二人，他们皆“为宰相，掌丞天子，平掌万机”（《金史·百官一》）。尚书省下设六部，分掌行政。金的尚书省和宋朝的中书省略有不同，它不是单纯的决策机构，而是决策、行政合一的中枢机构。

摆脱金的统治而建立并统一中国的元朝，既受到宋制的影响又受到金制的影响。元朝撤消了原太尉、司徒、司空等三公。改尚书省为中书省，“总政务”（《元史·百官一》），中书省设中书令、左右丞相各一人，皆为宰相。中书省下设左右司分领九房四十八科，分别办理有关六部等国家各部门的事务。

明朝建国之初仍以中书省为中枢机构。公元1380年，朱元璋为了彻底解决相权对皇权的威胁，废除宰相制度，罢中书省，将六部直属于皇帝。此后，为了处理大量的公文，组成了皇帝直接掌握的类似于秘书班子的殿阁，明成祖时形成为内阁。内阁官员一般有三至五人，称大学士、辅臣，其中为首者称首辅。内阁“献替可否，奉陈规诲，点检题奏，票拟批答，以平允庶政”（《明史·职官一》）。即先由内阁拆阅奏章，写出内容提要，称“引黄”、“贴黄”；再用小票写出所拟的批答，名“票拟”。然后将此二物连同奏章一起交呈于皇帝，最后由皇帝作出决定，并用朱笔写出，此名“批红”（明朝中叶后，因皇帝昏庸，批红常由宦官代替）。内阁再根据皇帝的批红起草诏令。内阁初设时，地位低于六部，正统以后逐渐凌驾于六部之上。但是，明朝的内阁始终不是六部等中央行政部门的上级机构。

清朝初年，设立议政王大臣会议，同时仿明制设内阁和六部。议政王大臣会议和内阁皆有参与决策的权力。康熙年间，设立专门执掌草拟机密诏令的南书房，议政王大臣会议和内阁的权力都被削弱。雍正时，又增设军机处，专门处理全国的军务，其长官称军机大臣和军机章京。乾隆年间，变军机处为“掌军国大政，以赞机务”（《清史稿·职官一》）的机构。凡机要诏令，由军机处奉旨拟稿，直接发出（不再经内阁），此名“廷寄”；中央和地方各级各部门的奏章亦可直接送交军机处，再由军机处转交皇帝。这样，军机处成为实际的中枢决策机构。而内阁则日益成为安置元老重臣的赋闲机构。军机处的权位虽重，但军机大臣“亦只供转述缮撰，而不能稍有赞画于其间”（《曝檐杂记》卷一），国家最高权力由皇帝独揽。

总的来看，中国封建社会中央中枢结构的演变经历了三公、三省、二府和内阁军机四个时期。其演变的过程中充斥着以分权的方式加强皇权、削弱相权的斗争，同时也有着完善封建-制度、提高行政效率，提高-统治能力的努力和尝试。这为以后的-统治者和统治集团提供了许多的经验和教训。

重要参考书目：

《二十四史》

《清史稿》

《中国古代官僚-与-制度研究》吴宗国主编

《中国古代-制度史》罗辉映

《中国-制度史》白钢

《历史·制度·文化》丁柏传等

《中国古代官制讲座》杨志玖