《实施办法》内容特色
 

    众所周知，法是用来规范人们行为的准则，是一种正式的社会控制方式，法只有符合社会现实状况才可能成为良法，也才可能成为实现“法治”的基础。《实施办法》作为地方性法规，从地方特色和实际工作出发，努力寻找突破和创新点。突出表现在以下几方面：
 
    一、社会化保护方针全面彰显
 
    《实施办法》将每年的６月２８日确定为苏州文化遗产保护日。这是国内地方立法中首次出现“文化遗产保护日”概念。苏州这样做，既是为了纪念第２８届世界遗产大会在苏州成功召开，也是为了进一步唤起社会公众参与文物保护的意识。
 
    《实施办法》在《苏州市古建筑保护条例》相关规定的基础上，根据与文保单位最密切联系的原则，将作为民居使用的国有文物保护单位的保护管理责任人确定为管理单位和使用人。保证文保单位能实实在在处于责任人的控制之下，同时为文物部门统一管理和在文保单位出现问题时能及时了解情况、组织处理提供了操作便利。
 
    《实施办法》明确了非国有文物保护单位政府可以依法予以置换或者购买；同时对于保护管理责任人或者其他单位和个人筹集资金修缮文保单位的，政府应当依照《苏州市区古建筑抢修贷款贴息和奖励办法》给予奖励。
 
    二、控制性保护思路更显鲜明
 
    这主要是指《实施办法》要将尚未核定公布的历史文化街区、村镇划定为控制性保护街区、村镇，并编制保护规划。由于苏州历史街区、古村镇众多，所以它们中有很多至今未能被列入保护名录。如何加强对这些历史街区、古村镇的保护一直是苏州文物部门的心病。此次《实施办法》总结控制保护古建筑管理工作经验，继续完善控制性保护思路，由文物部门自加压力，将文物保护推进到新的领域和层面，切切实实把对有价值的历史遗存的保护放在第一位，以求尽量避免出现风貌基本毁损殆尽才引起重视的被动局面。
 
    三、建设项目文物部门严把第一关
 
    《实施办法》规定有关行政部门在审批建设项目前，应当事先征得文物行政主管部门的同意。这主要是针对苏州地上地下文物埋藏丰富的特殊情况制定的。让文物部门参与到建设项目的前期准备工作中，特别是建设选址环节中，一方面能在可预见范围内保证地上地下文物的安全；另一方面也能在很大程度上防止出现建设开工后由于发现重要古遗址导致工程必须中断甚至无法继续而造成社会资源极大浪费的现象，使国家建立节约型社会的目标在政府职能层次有所体现。
 
    四、文物合理利用再创新价值
 
    此次《实施办法》依据文物保护法律法规，提出对国有文物收藏单位不再收藏的文物，应经文物部门批准后，依法转让给其他文物收藏单位或者公开拍卖。这样的做法，一来可以充分发挥文物的社会教育价值，将大型国有文物收藏单位不再收藏的文物分流到规模较小或硬件条件较落后的文物收藏单位去；将综合类国有文物收藏单位不再收藏的文物分流到专门类文物收藏单位去，通过这样的方式来拉开文物收藏单位的档次，突出专业文物收藏单位的特点，满足不同社会群体的认知需求。二来也可以通过公开拍卖这类文物的形式筹集一些文物保护资金，将闲置资源变为实用有形资产，尽可能走以文养文的良性可持续发展道路。
 
    应运而生、就势而立，《实施办法》的出台毋庸置疑会成为促进苏州文物保护工作稳步前进的巨大推动力，使一些实际工作中遇到的难题得到解决。但在《实施办法》的制定过程中，我们也清楚地认识到一部地方性法规不可能化解文物保护工作中遭遇的所有矛盾，还有很多问题值得我们进行更深层次的立法后的思索。
 
    思索一，个别行政许可项目的设立与现实状况存在差异，例如民间收藏文物经营管理。苏州民间收藏文物过去的流通及管理渠道主要是文物商店和旧货市场，都由苏州文物部门依职权进行监管。但近年来，文物市场发生了新的变化，一方面原来国有的文物商店基本已完成转体改革，收藏流通途径更多地转向民间；另一方面，由于新设文物商店的许可门槛过高、审批权又集中在省级以上文物部门，所以使地方文物销售活动进入文物商店比较困难，实际上文物销售活动更多地出现在旧货市场，而现行法律却没有赋予文物部门管理旧货市场的权限。这使得整个文物流通市场在管理上出现了断层，监管工作停滞不前。面对这样的尴尬局面，市、县级文物行政管理部门虽然迫切希望能够尽快摆脱，但事实上在地方立法层次这种愿望是不可能实现的。所以，加紧出台规范民间文物经营管理行为的法律法规，同时使行政许可的设立更贴近地方实际显得很有必要。
 
    思索二，行政许可主体层次应该多样化，使文物保护工作逐渐实现分级分类管理。文物保护工作的对象，归纳起来一般可分为地面文物即不可移动文物、地下文物、馆藏文物和流散文物这几部分。现有法律法规大都比较重视不可移动文物的保护，而在其他方面相对薄弱，只笼统地将行政许可的主体层次设立在省级以上文物部门，这显然不利于市、县级文物部门发挥职能作用。以地下文物考古发掘和馆藏文物等级鉴定为例，因为文物保护工作行政权力多扎口在省文物部门，而给具体工作的开展带来了很多不便之处。行政许可过分集中在省级以上文物行政管理部门，大量具体工作却要市、县级文物行政部门承担，行政权力关系的不顺畅成为实际工作难以正常开展的主要原因。虽然依据法律规定可以通过上级部门授权委托等方式理顺权力关系，但实践证明，一旦已经明确了行政许可主体，再想改变哪怕是具体操作上的变通基本不可能做到。所以，还是要期待今后的国家立法中，能将可下设的行政许可尽可能下放到基层，以解决现实矛盾。
 
    思索三，文物保护工作中纯业务性内容应尽量走社会化发展道路，真正做到“管办分离”。从近年来苏州文物保护工作的实际来看，文物古建筑维修工程已形成了一套比较完备的社会化运作模式，从设计单位到施工单位再到监理单位，基本都通过招投标的方式确定，文物部门只扮演行政管理的角色，不再参与实际工程事务。这不但符合市场经济条件下交易的一般惯例，调动了相关单位参与竞争的积极性，更保证了文物古建筑维修质量稳步提高。借鉴上述先进做法，我们不妨探索在更多领域进行尝试。如文物专业人才职称评定也应突破当前文博系统内部评定的局限，使国家规定的设立文物商店和文物拍卖企业条件中涉及专业人才的要求切合实际。通过社会化改革，让文物部门把精力放在加强管理和统筹规划上，让技术单位发挥专业所长，最终求得政事分开、政事双赢的局面。

（2006年1月6日5版）