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国有馆藏文物如何合理流动调拨？交换？借用？ |
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管理工作进入了更高的发展阶段。新《文物保护法》对国有馆藏文物调拨、交换、借用的作用范围、运作方式、注意事项、法律责任等给予了较为明确的回答，并首次提出“合作补偿”的全新理念。2003年5月国务院第八次常务会议通过的《中华人民共和国文物保护法实施条例》第三十条、第三十一条；2005年12月中华人民共和国文化部发布的《博物馆管理办法》第二十一条、第二十三条又对上述做了细化规定。
根据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《博物馆管理办法》确定的有关原则与制度，结合实际文物工作和经部分省、自治区、直辖市、县馆藏文物保护管理单位调研所掌握的情况，谈谈对国有馆藏文物调拨、交换、借用的理解。
一、界定基本概念
调拨、交换、借用国有馆藏文物，须首先界定几个基本概念：
1、“ 国有文物收藏单位”：指受国家委托，代表国家进行文物的收藏、保护、研究、展示工作的机构，包括政府主管的各级各类博物馆、纪念馆、图书馆、艺术馆、档案馆等。
2、“收藏国有文物的单位”：指考古所、文物研究所、宗教寺庙以及其他国家机关、部队、学校和国有企业、事业等藏有文物的单位。
3、“国有馆藏文物”：指博物馆、档案馆、纪念馆、图书馆等国有文物收藏单位以及其他国家机关、部队和国有企业、事业单位等收藏、保管的历史上各时代重要实物、艺术品、工艺美术品、文献、手稿、图书资料、音像资料、档案、代表性实物等可移动文物。依历史、艺术、科学价值的不同分为珍贵文物和一般文物；珍贵文物分为一级文物、二级文物、-文物。
二、厘清调拨、交换、借用的内涵与性质
虽然调拨、交换、借用都是馆藏文物在国家收藏体系内的合理流动，然而三者的内涵与性质迥然不同。
国有馆藏文物的调拨，是指文物行政主管部门从全局出发，根据各国有文物收藏单位的性质、状况和需要，指令国有文物收藏单位之间，将特定的馆藏文物从一方拨到另一方，其保藏权、使用权和收益权随之更替。调拨从法律性质讲是一种行政决定，调拨权只能由政府有关部门依法行使，这也是国家行使文物所有权的重要方式。由于调拨馆藏文物对文物收藏单位影响较大，因此，上级文物行政主管部门在行使调拨权时须十分慎重。
国有馆藏文物的交换，仅限定于国有文物收藏单位之间进行。因为交换的馆藏文物，其保藏权、使用权和收益权的主体也会发生变更，如若允许将国有馆藏文物交换到非国有单位，很容易造成国有财产的流失，国家文物收藏体系就会出现无法弥补的缺憾。
国有馆藏文物的借用，不会引起文物保藏权、使用权和收益权主体的根本变化，是我国现阶段馆藏文物流动所采取的最频繁的一种方式。国有文物收藏单位之间可以借用馆藏文物，非国有文物收藏单位和其他单位经批准也可以借用国有馆藏文物。近年来，以主体文物为依托、借用文物做补充，或完全引进借用的文物，独家或联合举办的展览，接连不断，异彩纷呈。文物借用率的提高，势必增大文物损毁的风险性。文物是不可再生的，为保障国有馆藏文物在借用状态下的安全，《文物保护法实施条例》第三十条特别强调了借用者的责任：“文物收藏单位之间借用馆藏文物，借用人应当对借用的馆藏文物采取必要的保护措施，确保文物的安全。借用的馆藏文物的灭失、损坏风险，除当事人另有约定外，由借用该馆藏文物的文物收藏单位承担。”
三、调拨、交换、借用的实现条件
文物法中严格规定了实施调拨、交换、借用国有馆藏文物必备的前提与实现的条件。
通常在下列情况下，国务院文物行政主管部门，省、自治区、直辖市人民政府文物行政主管部门可以行使调拨权：（一）本行政区域内主管的国有文物收藏单位提出申请，理由充分者；（二）珍贵文物所处的收藏单位不具备收藏条件者；（三）文物不符合现在所处的收藏单位性质、任务者；（四）文物经批准退出馆藏者。
符合下列条件之一的国有文物收藏单位，可以向主管的文物行政部门申请调拨：（一）重要基本陈列缺少文物的；（二）其他国有文物收藏单位不再收藏的文物，对本馆藏品体系有所补充、确有利用价值的。
基于交换、借用的馆藏文物的保护管理状态产生了根本或时限性变化，倘若没有健全的藏品档案记录，国有馆藏文物的法律身份就无法确立，文物的动向更乏力监督，易给不法分子以可乘之机，从而导致国有文化资源的流失。故条例指出：“未依照文物保护法第三十六条的规定建立馆藏文物档案并将馆藏文物档案报主管的文物行政部门备案的，不得交换、借用馆藏文物。”
国有文物收藏单位之间为填补馆藏文物的空缺，在有利于馆藏文物保护、平等自愿的原则下，可以交换馆藏的重复品或不再收藏的文物。
国有文物收藏单位因举办展览、科学研究等需要；非国有文物收藏单位和其他单位因举办展览需要，可以向国有文物收藏单位借用馆藏文物。
四、申报程序
馆藏文物的国有特征决定了无论实现单方的调拨，还是申请双方的交换、借用，都必须向文物行政主管部门严格履行申报程序。
１、调拨、交换、借用国有馆藏文物，应分别由调拨文物的单位、交换文物的双方单位、借用文物的出借文物单位向主管文物行政部门提出书面申请：说明原因、提供文物的单位及其意见、文物目录、使用计划、管理措施、补偿方案及本单位意见等。
２、国务院文物行政部门可以调拨全国的国有馆藏文物。省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门可以调拨本行政区域内其主管的国有文物收藏单位馆藏文物；调拨国有馆藏一级文物，应当报国务院文物行政部门备案。
省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门可以批准本行政区域主管的国有文物收藏单位之间的馆藏文物的交换，并报国务院文物行政部门备案；交换馆藏一级文物，必须经国务院文物行政部门批准。
国有文物收藏单位之间借用馆藏文物，应当报主管的文物行政部门备案；非国有文物收藏单位和其他单位借用国有馆藏文物，应当报主管的文物行政部门批准。借用馆藏一级文物，应当经国务院文物行政部门批准。
3、跨省、自治区、直辖市所辖范围进行交换、借用的，须双方单位分别向所在的省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门申请。交换：须经其批准后，报国务院文物行政部门备案；借用：须经国务院文物行政部门批准。
五、实施的具体步骤
完善和规范调拨、交换、借用馆藏文物的实施步骤，是强化其管理的重要手段，也是目前许多国有文物收藏单位急迫的要求。依据多年文物工作实践，深感应当采取的具体步骤是：
1、签订法律文本
调拨者应有调拨批件，交换者应有交换协议，借用者应有借用合同，并使其成为更改或暂时转移国有馆藏文物保藏权、使用权和收益权的法律文本。该法律文本内容主要包括：缘由，文物清单（文物编号、登记号、名称、级别、年代、来源、数量、尺寸、重量、质地、现状等），文物管理办法，补偿方案，权益细则，双方法定代表人签字、双方单位盖章。文物借用还须有借用期限、合同的变更和解除、违约责任、争端解决办法等内容。
2、填写文物点交凭证
必须认真填写提供馆藏文物单位的文物点交凭证。凭证内容主要包括：调拨、交换或借用文物单位名称，文物编号、登记号、名称、级别、年代、来源、数量、尺寸、重量、质地、现状、档案等，提供文物单位法定代表人、保管部主任、经手人签字，提供文物单位的钤印，生效日期等。馆藏文物借用还须包括借期、合同号等内容。
凭证一式四联：一联存提供文物单位的文物总账，一联存提供文物单位的文物库房，一联存调拨、交换或借用文物单位，一联由调拨、交换或借用文物单位法定代表人签字、单位盖章后返回提供文物单位的文物总账。
提供文物单位必须按照法定程序做好文物的造册登记工作和建立调拨、交换文物的专项档案，并报上级文物行政主管部门备案。
六、合理补偿
《文物保护法》第四十三条规定：“依法调拨、交换、借用国有馆藏文物，取得文物的文物收藏单位可以对提供文物的文物收藏单位给予合理补偿。”
“合理补偿”是中国社会主义市场经济条件下，推动文物事业发展的行之有效的办法之一。诚然，文物的内在价值与外在价格存在着偏离现象，且文物在保管、修复、研究、展示等过程中原收藏单位还发生着实际费用，因此，补偿尺度的掌握难度颇大，但明确应涵盖的主要方面是必要的。
“合理补偿”应视调拨、交换、借用的不同情况确定补偿额度。一般来说，调拨者高，借用者次之，交换者则需视所交换文物的情况或免予补偿或给以少量补偿差额。
我们认为“合理补偿”额度拟考虑如下因素：
1、文物征集成本；
2、文物保管成本，包括科技保护、人工保管、保护设施、保管年限等；
3、对提供文物单位业务工作的影响，包括举办展览、馆藏体系、藏品研究、社会声誉等；
4、文物珍贵程度，包括类别、等级、质地、现状、形制、工艺、尺寸、重量、存量、形成的时间与地点、相关的人物与事件、流传经过、知名度、民族传统或宗教信仰（地域）中的地位等；
5、提供文物单位的经济能力、经费来源；
6、提供文物单位所在地区的经济发展状况；
7、文物借用的目的、时限及其潜在的经济效益；
8、文物在借用期间的自然损耗和损害风险；
9、文物的市场价值。
应当指出：文物是国有的，收藏单位亦指国有收藏单位，它是代表国家保管文物，并不拥有文物所有权，因此，“合理补偿”不是买卖，不应是文物的“价值”，更非市场交易的“价格”。货币支付也不是补偿的唯一手段，尚能采取实物、技术、培训等多种形式。补偿额度的确定要由提供文物的单位组织有关专业人员共同提出，双方单位协商认可。
七、值得注意的其他事项
１、交换、借用的限制
交换文物不得影响馆藏文物的完整性、系统性、代表性。借用文物的最长期限不得超过三年，严禁将借用的文物转借、赠与、出租或出售。
２、文物及其档案的管理
文物点交过程中发生的文物安全责任事故由责任人及其所在单位承担。一经办理文物点交手续后，文物安全即由接收文物单位负责。
调拨、交换入藏的文物即为正式馆藏文物，进入馆藏文物保护管理程序。借用的国有馆藏文物，视同正式馆藏文物，按照馆藏文物保护管理办法实施。调拨、交换文物的专项档案应当保存75年以上。
３、补偿经费的使用
“国有文物收藏单位调拨、交换、出借文物所得的补偿费用，必须用于改善文物的收藏条件和收集新的文物，不得挪作他用；任何单位或者个人不得侵占。”
必须建立专项财务审批制度，由上级主管文物行政部门实施监督。（2007年1月12日5版）
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