乾隆皇帝之所以特别谕令在归化城土默特地区建立慈善机构，是因为其归绥二城被称为“京畿之锁钥，晋垣之襟带，乌、伊诸盟之屏蔽”，^{[3]（卷四?城垣）}且“处其（辽东、宁夏）中央，实据山西之要，去杀虎口仅二百余里”。^[4] 而当时归化城“人烟凑集，其中含有疲癃残疾之人，无棲身之所，日则乞食街衢，夜则露宿荒野，”^{[2]（卷二六九?户部?蠲恤）} 已经出现了严重的流民问题和社会不安定因素。这些流民绝大部分是没有找到招垦雇主或佣工活计的汉族移民。清长期对蒙古地区实行“分而治之”的封禁政策。其封禁内容重点在于“不准私入”、“不准随意进入”、“严禁私垦”的人口封禁上。这就意味着，封禁政策只是为了禁止内地汉人私入蒙古地区及蒙古人擅自招民私垦，内地民人可以通过官方招垦进入蒙古地区。为了解决平定准噶尔叛乱的军粮储备问题，康熙三十四年（1695），清在归化城置粮庄15所^{[2]（卷一一九?内务府屯粮）}，招民认种。雍正十三年（1735），开土默特境内闲旷膏腴之地八处，作为大粮地^{[3]（卷五?赋税）}，招民垦种。另一方面，拥有户口地的旗丁和普通蒙古牧民为了解决衣食也私招民垦。这样大量内地移民就进入了归化城土默特地区。从内地情况来看，康雍两朝人地矛盾加深，“人增其十而田增其五”^{[5]（卷六七）}，“山谷崎岖之地，已无弃土，尽皆耕种。”^{[6]（康熙四十九年九月丁卯）}为生计所迫，内地民人不顾*，纷纷冒险进入蒙古地区。面对日益严重的人口压力，清采取了传统的鼓励垦荒政策，并于雍正元年四月发布了著名的“借地养民令”，对内地民人私入

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