东三省
合计
10
11
6
15
13
11
13
7
3
89
巡
抚
江苏
安徽
山东
山西
河南
陕西
新疆
浙江
江西
广西
17
12
14
18
13
11
6
11
10
12
湖南
贵州
湖北
云南
广东
江淮
奉天
吉林
黑龙江
合计
11
8
7
3
4
1
4
2
3
167
说明：本表中各省督抚含实任、署理与护理等各种情形，有同一人在同一省份先署理后实任者一般以一次计算。
表5显示，清末新政时期各省总督任职共计89人次，巡抚167人次。除了新设的东三省总督与奉天、吉林、黑龙江巡抚，以及裁撤的云南、湖北、广东巡抚与设而又裁的江淮巡抚，其余各省督抚任职大都在10人次以上，最高者如山西巡抚竟达18人次之多。各省督抚平均每年有一次以上的更动，可见新政时期督抚调动的频繁（以下还将作进一步的任职频率统计）。
（二） 任职背景
清代任官之法，初因明制，内而大学士至京堂，外而督、抚、藩、臬，由廷臣会推，后停止会推，改为由吏部开列具题请旨。[1] 一般情况下，督抚出缺，除由特旨补授以外，各省总督，由都察院左都御史开列，各部侍郎、各省巡抚升任；各省巡抚，由内阁学士、都察院左副都御史、顺天府府尹、奉天府府尹、各省布政使升任。[2] 另外，总督多由总督互调，也有由布政使超擢者；巡抚多由巡抚互调，也有由按察使超擢者。督抚任职背景指其出任督抚之前的官职，也即铨选督抚的各类官职来源问题。有人研究认为，清代督抚之甄补实以自布政使直接升任最为理想，因为布政使一般由按察使升任，因而最具在地方临民治事的经验。据统计，清代督抚自布政使直升者约占总数的一半左右，同光时期更是高达80%；布政使以外的其他官职则依次为侍郎、学士、提督、都御史、将军、按察使、尚书、道员、府尹与寺卿、都统等。[3] 清末新政时期督抚任职背景统计如表6：
表6：清末新政时期地方督抚任职背景统计表
总督
类
别
总
督
巡抚
布政使
将军
都统
尚书
军机大臣
提
督
提法使
其他
合计
人数
31
18
16
8
3
3
2
2
1
5
89
百分比
34.8
20.2
18.0
9.0
3.4
3.4
2.2
2.2
1.1
5.7
100
巡抚
类
别
布政使
巡抚
漕督河督
总督
侍郎
将军
按察使提法使
道
员
内阁学士
其他
合计
人数
72
58
9
6
6
2
4
1
1
8
167
百分比
43.1
34.7
5.4
3.6
3.6
1.2
2.4
0.6
0.6
4.8
100
说明：总督任职背景的其他类包括直隶候补道、督办川滇边务大臣、督办川粤汉铁路大臣和北洋军第二军总统；巡抚任职背景的其他类包括督办边防大臣、督办统税大臣、帮办津浦铁路大臣、仓场侍郎、邮传部右丞、奉天民政使、奉天左参赞和陆军第六镇统制。
表6显示，清末新政时期督抚的任职背景与上述一般情形略有不同。除督抚自身的平行互调以外，布政使确实是升任督抚的重要官职，但侍郎、学士、提督、都御史等官职则似乎并没有那么重要。出任总督者巡抚多于布政使，将军也有一定的数量；出任巡抚者漕督与河督为数不少。至于有军机大臣任总督的情形两例：1909年那桐署直隶总督，1911年袁世凯以开缺军机大臣任湖广总督；还有总督任巡抚的情形六例：1901、1904年湖广总督张之洞兼署湖北巡抚，1904年暂署两江总督的端方回任江苏巡抚，1908、1909年东三省总督徐世昌、锡良兼署奉天巡抚，1911年前陕甘总督升允署陕西巡抚。这些都是特例。另外，这个时期有督办川粤汉铁路大臣、帮办津浦铁路大臣、陆军第六镇统制和北洋军第二军总统等新式官员出任督抚的情形，这也是一个不容忽视的新现象。
（三） 在职年龄
官员在职年龄往往与其-作为相关。通过逐年统计各省督抚在职时的实际年龄，可以从一个侧面观察各省-运作的一些情形。清末新政时期地方督抚在职年龄统计如表7：
表7：清末新政时期地方督抚在职年龄统计表
类别
省别
1901
1902
1903
1904
1905
1906
1907
1908
1909
1910
1911
1912
平均
总
督
直隶
78
43
44
45
46
47
48
48
49
55
56
57
51.3
两江
71
72
66
67
68
69
46
47
48
64
65
66
62.4
陕甘
65
66
67
68
47
48
49
50
51
68
69
58.5
闽浙
72
73
76
77
73
45
65
60
61
62
63
66.1
湖广
64
65
42
67
68
69
70
53
54
46
47
58.6
两广
66
67
42
43
44
45
70
62
63
63
36
54.6
四川
63
64
51
52
53
54
52
64
65
66
66
59.1
云贵
64
65
62
63
64
65
55
56
49
50
51
58.5
东三省
52
53
57
58
67
57.4
巡
抚
江苏
46
53
54
55
66
51
52
66
67
50
51
55.5
安徽
59
47
55
56
57
60
61
65
49
50
51
52
55.3
山东
42
65
66
67
45
46
47
61
62
43
44
50
53.2
山西
40
41
60
61
62
60
64
52
53
41
42
69
54.1
河南
63
56
48
49
50
60
61
59
71
72
58
58.8
陕西
43
44
45
46
57
58
59
59
60
61
62
54.0
新疆
64
65
64
65
66
58
59
60
61
62
60
62.2
浙江
77
78
48
49
50
63
64
63
48
49
50
58.1
江西
74
75
58
67
64
68
44
46
47
48
49
58.2
湖南
59
60
59
60
44
58
39
40
41
42
55
47.0
广西
59
60
61
44
45
57
32
33
34
35
48
46.2
贵州
73
74
43
59
56
48
59
60
61
62
53
60.7
湖北
40
41
42
67
47.5
广东
64
65
57
58
59
60.6
云南
41
53
54
55
50.8
江淮
56
56.0
奉天
47
48
49
50
48.5
吉林
47
48
41
42
43
44.2
黑龙江
47
48
49
50
51
52
49.5
说明：（1）同一省份一年有二人以上任督抚者，按任职时间长者计。（2）各省督抚平均在职年龄为其各年年龄的平均数。
表7显示，清末新政时期9个总督中平均在职年龄在55岁以下的有直隶、两广2个，55-60岁的有湖广、四川、云贵、陕甘、东三省5个，60岁以上的有两江、闽浙2个，其中最高者为闽浙总督66.1岁，最低者为直隶总督51.3岁；19个巡抚中平均在职年龄在50岁以下的有湖南、广西、湖北、奉天、吉林、黑龙江6个，50-55岁的有山东、山西、陕西、云南4个，55-60岁的有江苏、安徽、浙江、江西、河南、江淮6个，60岁以上的有新疆、贵州、广东3个，其中最高者为新疆巡抚62.2岁，最低者为吉林巡抚44.2岁。合计总督加权平均在职年龄为58.5岁，巡抚为53.7岁。
（四） 任期时间
清代官员任期无定制，督抚也不例外。督抚为省级行政长官，其任期时间长短，与各省行政运作密切相关。通过对各省督抚任期时间的统计，可以从一个侧面反映各省行政运作的一些情形。清末新政时期地方督抚任期时间统计如表8：
表8：清末新政时期地方督抚任期时间统计表
类别
省别
5年以上
4-5年
3-4年
2-3年
1-2年
0.5-1年
0.5年以下
未到任
合计
总
督
直隶
1
2
1
6
10
两江
2
3
6
11
陕甘
2
1
3
6
闽浙
1
1
1
1
7
4
15
湖广
1
3
1
5
3
13
两广
1
4
2
3
1
11
四川
2
1
3
3
4
13
云贵
1
1
2
3
7
东三省
1
1
1
3
合计
2
3
4
6
17
8
37
12
89
百分比
2.2
3.4
4.5
6.7
19.1
9.0
41.6
13.5
100
巡
抚
江苏
1
4
1
9
2
17
安徽
2
2
2
5
1
12
山东
3
1
3
7
14
山西
2
3
1
8
4
18
河南
1
4
3
5
13
陕西
2
1
6
2
11
新疆
1
1
1
1
1
1
6
浙江
2
2
1
5
1
11
江西
1
4
2
2
1
10
湖南
1
5
1
4
11
广西
1
5
1
2
3
12
贵州
1
1
1
3
2
8
湖北
1
5
1
7
广东
1
1
1
1
4
云南
1
1
1
3
江淮
1
1
奉天
1
2
1
4
吉林
1
1
2
黑龙江
1
1
1
3
合计
0
2
12
13
34
24
65
17
167
百分比
0
1.2
7.2
7.8
20.4
14.4
38.9
10.1
100
说明：（1）本表为各省督抚每次任职时间统计，同一督抚任职多次者按其任职次数分别统计。（2）新政前已任督抚者，其任职时间一律从新政开始的1901年1月29日起开始计算。
表8显示，清末新政时期89任总督中，任期半年以下者37人次，占总数的41.6%，任职1-2年者17人次，占19.1%，未到任者12人次，占13.5%，任职半年至1年者8人次，占9.0%，合计任期2年以下者74人次，占总数的83.2%，任期最长达5年以上者仅2人，即直隶总督袁世凯与湖广总督张之洞；167任巡抚中没有任职5年以上者，其中任职半年以下者65人次，占总数的38.9%，任职1-2年者34人次，占20.4%，任职半年至1年者24人次，占14.4%，未到任者17人次，占10.1%，合计任期2年以下者140人次，占总数的83.8%。有人统计此前四十年（1860-1900）的各省督抚任职时间，发现总督任职1-3年者占51.1%，任职3年以上者占48.9%，最长任期有达12年以上者2人，其中1人长达25年；巡抚任职1-3年者占72.2%，任职3年以上者占27.8%，最长任期有达9-12年者4人。[4] 另据有人统计从嘉庆朝到光绪朝（1796-1908年）的各省督抚任职时间，认为总督平均任职为2-3年，巡抚为1-2年。[5] 显然，清末新政时期均有明显降低的趋势。
（五） 任职频率
任职频率指各省督抚每年平均任职人次数。通过任职频率的统计，可以观察各省督抚更动次数多少的情形。清末新政时期地方督抚任职频率统计如表9：
表9：清末新政时期地方督抚任职频率统计表
总
督
省别
直隶
两江
陕甘
闽浙
湖广
两广
四川
云贵
东三省
人次
10
11
6
15
13
11
13
7
3
频率
0.9
1.0
0.5
1.4
1.2
1.0
1.2
0.6
0.6
巡
抚
省别
江苏
安徽
山东
山西
河南
陕西
新疆
浙江
江西
广西
人次
17
12
14
18
13
11
6
11
10
12
频率
1.5
1.1
1.3
1.6
1.2
1.0
0.5
1.0
0.9
1.1
省别
湖南
贵州
湖北
云南
广东
江淮
奉天
吉林
黑龙江
人次
11
8
7
3
4
1
4
2
3
频率
1.0
0.7
1.8
0.8
1.0
4.0
1.3
0.4
0.6
说明：清末新政时期一律按11年整计算，不足11年的按实际年数计算：东三省总督、吉林与黑龙江巡抚各5年，湖北、云南、广东巡抚各4年，奉天巡抚3年，江淮巡抚3个月。
表9显示，清末新政时期9个总督中，每年更动1次以上者有两江、闽浙、湖广、两广、四川5个，其中最高者闽浙达1.4次；19省巡抚中每年更动1次以上者有江苏、安徽、山东、山西、河南、陕西、浙江、广西、湖南、湖北、广东、江淮、奉天13省，除江淮巡抚因仅设3个月即裁废外，江苏、山西、湖北3省均高达1.5次以上。由此可见清末新政时期地方督抚更动的频率之快。
（六） 离职原因
督抚任职情形大致有章可循，但离职原因则颇为复杂。兹将清末新政时期地方督抚离职原因分为升、调、革、病、卒、开缺、回任、裁缺与其他九类。（1）升：总督可升任内阁大学士、军机大臣；巡抚可升任总督、河督与漕督、尚书、将军。（2）调：总督可互调，或调尚书、将军、河督与漕督；巡抚可互调，或调侍郎、都统。（3）革：为缘事革职或解职。（4）病：因病开缺或解职。（5）卒：因去世出缺。（6）开缺：缘事开缺或开缺另候简用。（7）回任：暂署或暂护者回本任。（8）裁缺：裁废职缺。（9）其他：死于就任途中，武昌起义后自动去职，或被捕、被杀、-，光复后任都督，清帝退位后自动解职。详情如表10：
表10：清末新政时期地方督抚离职原因统计表
类别
项目
升
调
革
病
卒
开缺
回任
裁缺
其他
合计
总督
人数
3
26
3
7
6
6
26
0
12
89
百分比
3.4
29.2
3.4
7.9
6.7
6.7
29.2
0
13.5
100
巡抚
人数
19
53
10
14
3
16
29
2
21
167
百分比
11.4
31.7
6.0
8.4
1.8
9.6
17.3
1.2
12.6
100
清末新政时期督抚离职原因有一种特殊情况，就是因辛亥革命打乱了原有的正常-秩序，革命前后各省督抚情态各异，清政府基本上处于失控状态。除此而外，表10显示，该时期督抚离职原因仍以调任为最多，总督占29.2%，巡抚占31.7%，其中尤以各自互调为多；其次便是暂署或暂护者的回任，总督占29.2%，巡抚占17.3%。这两种情况正是该时期内督抚调动频繁的又一佐证。另外便是因病去职与卒于任两种原因，合计总督占14.6%，巡抚占10.2%，也是不小的比例，这与督抚在职年龄偏高密切相关。
总之，从人事变迁情形来看，清末新政时期的地方督抚群体有三个显著的特性：一是任职人次数较多，任期时间过短；二是在职年龄偏高，健康状况堪忧；三是任职频率太高，更动过于频繁。这些都对新政有着直接的影响。
四、地方督抚的群体特性及其对新政的影响
在清王朝的权力结构中，督抚是处于上承朝廷旨意而下负临民治事之责的中间环节。清政府在庚子事变后开始推行新政，自然以督抚为其中坚力量。“立国之道，兵食为先，而财政兵政皆散在各省，如何筹措，如何练兵，如何开制度局，如何开军械局，如何开银行，如何铸钱币，一皆听各省督抚之各自为谋。”[6] 可见，地方督抚的所作所为对于新政的进程乃至成败得失有着至关重要的影响。
通过上述对于地方督抚群体结构与人事变迁多方面的统计分析，可知其群体特性的负面因素较多，这些大都不利于清末新政的顺利推行。
其一，清末新政时期的地方督抚仍然是一个在旧制度下主要由儒家传统孕育出来的旧式官僚群体。这个群体从整体上是较少革新精神，而易于安于现状的，显然不利于新政的推行。正如康有为所批评说：“中国虽有百司千官，实不过军机数人、督抚二十余人而已。…… 而其为军机、督抚二十余人，久历大位，而不暇问学，不知中国之旧学，更不识欧、美之新法，加以累资乃至，耄老而荒，而以丛杂之大政，乘疲弊之精神，故望案牍而心惊，见陈书而生畏，望才士而先谢，闻立事而先疑，安于丛脞，而畏于率作，实不得已也。而国家又以兼差任之，以一七八十老人而柄国家大政之数职，内政外交，理财整兵，皆归其手，日不暇给，神不及经，即使忠贤，亦惟有糊涂误败覆餗而已。”[7] 康氏的批评或有夸张之处，然大致针砭了督抚群体保守有余而创新不足的病症。
其二，任职人次数较多，任期时间过短。清末新政时期11年中，总计有118个督抚，总督任职89人次，巡抚任职167人次，80%以上任职在2年以下，其中总督任职在半年以下或未到任者占55.1% ，巡抚占49%。显然，这些督抚实在是难以有所作为的。所有督抚中任期最长达5年以上者仅2人，即直隶总督袁世凯与湖广总督张之洞，[8] 他们的事迹恰恰从反面印证了督抚任期过短不利于新政的论断。袁世凯在直隶的新政举措，成为各省效仿的典范，所谓“中国各省新政之布，必资模范于北洋”。[9] 张之洞在湖北的情形也是如此，“各省推行新政，皆取法于湖北。” 他长期任职湖北，“一生精力，几尽用之于鄂，而事业之展布，亦于鄂为最著。不能不谓为久任之效。”[10] 然而，像张之洞这样的久任者实在是凤毛麟角。
其三，在职年龄偏高，健康状况堪忧。清末新政时期总督加权平均在职年龄为58.5岁，巡抚为53.7岁。据人口史研究成果表明，自汉至清两千多年中，中国一般以60岁以上为老年；[11] 中国近代（1949年以前）人口的平均预期寿命约为35岁。[12] 可见，新政时期督抚的在职年龄显然偏高。不仅有10%以上的督抚或因病去职，或死于任上，而且有不少督抚老年在任，也不利于新政进行。例如张曾敭，1903年60岁时才就任山西巡抚。1905年调任浙江巡抚后便因年迈而体弱多病，一年之内两次奏请开缺。1907年因秋瑾案而黯然隐退，此前他致书友人吐露出无奈的心声：“兄本非疆寄之材，待罪五年，时刻思退，吾弟之所知也。今秋病作，到此始服药廿余剂，怔忡、喘汗、头眩、腿软等症，均未稍减。医云‘须防暴仆’（西医亦曾言之）。十步之外需人扶助，衰病若此，更何能为国效力？”[13] 张氏虽以称病为下台之藉口，然如此老迈病态，确实是难堪其任的。
其四，任职频率太高，更动过于频繁。清末新政时期督抚任职更动大都在一年一次以上，可见其更动频率之快。频繁调动，使督抚疲于奔命。1903年4月，任职河南巡抚尚不到一年的张人骏奉旨调补广东巡抚，禁不住感慨万端，甚至萌生退意。他在日记中写道：“两年之内迁移四省，犬马齿衰，其力已竭，实不宜久妨贤路，辜负国恩，进退当自为权度也。”[14] 这不但不利于政策的稳定性，而且劳民伤财，使本已困难重重的清末财政更形拮据。时人批评说：“中国官制不善，其弊虽不止一端，而明于治理者咸以任官不专、数数更调为一大原因，然此犹以前事也。至今新政行而更调更速，前以五年十年为一任两任者，今且数月数十日矣。试观江苏于此三年中，督已四易，抚已三易；而十一月初七日，又有江苏、湖南两抚对调之上谕。…… 方今当此各省举行新政之时，而为此忽三忽四之政令，致使各大吏所定之政策无一不有始而无终，以空费此可宝之时日、可贵之金银，其可忧一也。方今各省库款支绌，各官责任繁多，而又以此无谓之举动，敝民而伤财，其可忧二也。”[15] 当时，地方督抚大臣中最有影响的有湖广总督张之洞、直隶总督袁世凯、两广总督岑春煊和两江总督端方。所谓“京外总督三个半，宫保（张）与袁、岑居三数，端得半数”。[16] 张与袁任职较长，收效较著；岑与端则恰恰相反。清末新政时期，岑春煊任督抚9次，端方11次。[17] 尽管岑与端当时也可谓难得的干才，但因过于频繁调动而难有作为，其他平庸之辈更可想而知。
当然，对于督抚群体特性的负面影响不能作绝对化的理解。事实上，其群体内部的个体差异性是非常明显的。同是旧官僚群体中，由于趋新与守旧程度的差别，相对而言便可能对新政有不同程度的影响；而任职时间的长短、在职年龄的高低、任职频率变动的大小，情形不一，其对于新政的影响也自然有所不同。可以说，正是这些内在差异导致了各省新政发展的不平衡性。
总之，庚子事变后，清政府虽然被迫开始在全国范围内实施新政，但各省进展不一，成效并不理想，其中原因固然颇为复杂，而作为新政中坚力量的地方督抚的群体性格特征的内在限制不能不说是一个不容忽视的重要因素。
[1] 赵尔巽等：《志八十五·选举五》，《清史稿》卷110，第12册，第3206页。
[2] 《钦定吏部铨选则例·汉官》卷1，第8页；《钦定吏部铨选则例·汉官品级考》卷1，第3、4页，北京：中国社会科学院近代史研究所图书馆藏刻本。另参阅崑冈等编《钦定大清会典事例》卷18，第1页，上海：商务印书馆，宣统元年五月再版。
[3] 参见傅宗懋：《清代督抚甄补实象之分析》，《清制论文集》下册，第243-295页，台北：台湾商务印书馆，1977年。
[4] 参见刘广京：《晚清督抚权力问题商榷》，《中国近代现代史论集》第6编，第353-360页。
[5] 参见魏秀梅：《从量的观察探讨清季督抚的人事嬗递》，《中央研究院近代史研究所集刊》第4期上册，第274页。
[6] 康有为：《官制议》，汤志钧编《康有为政论集》上册，第552页，北京：中华书局，1998年。
[7] 康有为：《官制议》，汤志钧编《康有为政论集》上册，第552页。
[8] 袁世凯1901年11月7日由山东巡抚署理直隶总督，1902年6月9日实授，1907年9月4日调外务部尚书，后进京为军机大臣，共计任直隶总督5年有10个月；张之洞1889年12月18日由两广总督调任湖广总督，1907年8月10日晋京陛见，后留京任大学士、军机大臣，总计任湖广总督长约18年之久，其中新政时期除1902年10月7日至1904年3月30日调署两江总督并晋京陛见约1年半以外，计实任湖广总督5年有2个月。
[9] 《学员李廷玉臧守义陈宝泉刘宝和陈清震等筹议义务教育办法十四条禀并批》，甘厚慈辑《北洋公牍类纂》，卷11，第2-3页，北京：益森印刷有限公司，光绪三十三年九月。
[10] 张继煦：《张文襄公治鄂记》，第57、3页，武汉：湖北通志馆，1947年。
[11] 参见姜涛：《人口与历史——中国传统人口结构研究》，第248页，北京：人民出版社，1998年。
[12] 参见侯杨方：《中国人口史》第6卷，第416页，上海：复旦大学出版社，2001年。
[13] 《张曾敭致李符曾函》，《张曾敭档案》第1函第3册，北京：中国社会科学院近代史研究所图书馆藏档案甲192。
[14] 张守中编：《张人骏家书日记》第160页，北京：中国文史出版社，1993年。
[15] 《更调督抚问题》，《东方杂志》第2年第1期，光绪三十一年正月二十五日。
[16] 《丁未五月十一日京陈丞来电》，《张之洞存各处来电稿》第2函，北京：中国社会科学院近代史研究所图书馆藏档案甲182-445。
[17] 岑春煊1900年9月26日由甘肃布政使升任陕西巡抚，1901年3月13日调山西巡抚，1902年7月3日调广东巡抚，8月5日调四川总督，1903年4月18日调署两广总督，1906年9月11日调云贵总督，1907年3月3日调四川总督，5月3日调邮传部尚书，5月28日调两广总督，8月12日因病开缺，1911年11月14日调任四川总督，未到任；端方1901年3月13日由湖北布政使护陕西巡抚，5月3日调任湖北巡抚，1902年10月7日至1904年3月30日兼署湖广总督，1904年5月25日调署江苏巡抚，10月31日暂署两江总督，12月5日回任江苏巡抚，12月13日调湖南巡抚，1906年1月5日升任闽浙总督，9月2日调两江总督，1909年6月28日调直隶总督，11月20日革职，1911年11月6日暂署四川总督，1912年1月7日入川途中被杀。
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