职权配置又对正官副职的关系相处产生重要影响。比如秦汉绝对是郡守说一不二的一长制，行政级别六百石的郡丞虽然有“二太守”的名义，但对于郡政的影响，其实还比不上只有一百石级别的主簿，就是郡府办公室主任，因为主簿是太守自署的，既是亲信，又指挥自如，比起中央派来的郡丞，自然更容易得到郡守信任。郡守与郡丞相处，亦非太守和“二太守”的关系。汉宣帝时严延年任河南太守，其郡丞看见领导就像老鼠见了猫。

　　守尉相争影响施政，所以东汉曾一度取消过都尉，后来因为实际需要，又不得不恢复。但是魏晋以来，副职与正官在官员级别上的差距被明显拉开，如郡太守为五品，其副职郡丞、长史都下居八品，后来又规定副职对正官要“施敬”，就是行下属谒见上司之礼。级别拉大，行施敬礼，肯定有助于克服守尉相争之类，但地方权力过于集中在“一把手”手里而导致朝廷尾大不掉的问题却严重了起来，整个魏晋南北朝都受此困扰。所以到了唐代，又有新的对策来加以调整：一方面是缩小正副官员级别差距。如上州刺史定为从三品，别驾为从四品，长史为从五品上，司马为从五品下，一正三副，使之成为一个梯级结构；另一方面是分曹治事的属官们也都由中央任命（以往都由正职官员自己聘任），从操作层面上讲，州县的行政司法财经文教监察正是由这一班人具体执掌的。这种任官途径和在正职官员领导下分工负责的施政形式，对于实施同级监督和提升中央集权，都产生了实效。

　　两宋在限制正官擅权方面创意更多，比如前文提过的州县政府会签制度，说白了也是让正副官员相互掣肘的设计，好处是能够有效防止“一把手”专断独行，坏处是行政效率和同僚关系可能受到消极影响。

副职该多少，痼疾何时了？

　　晚明以后，州县副职地位急速跌落，到清代则跌到谷底，中央分配到地方的一切权力都无可分割地被确定为州县正官这一职位独享，州县官就是“一人政府”，副职基本处在开会陪座、发告示联名的层次。因为已成为官场花瓶，故编制上也从紧，并非所有的地方政府都要设副职，据《光绪会典》卷四、卷五记：全国共有73个直隶州、145个属州，仅设州同知52人，州通判70人；共有1314个县，仅设县丞345人、主簿55人，平均每三个县还摊不上一个副职。但“一把手”不是千手观音，事实上绝无一个人承担州县政府所有职能的可能，结果就是幕友、长随、书吏、衙役四套班子合成一个“混沌整体”，按照与正官的关系亲疏、委托轻重等差别，在不同方面和不同阶段上充当“一人制”的工具，由此造成的组织不善和缺乏协调必然导致行政效率低下。不受制约的权力必然导致滥用和腐败，在缺乏同级监督的清代地方官场上，这一点十分凸显。所以到后来人们开始对正官的权力独揽产生了怀疑，纷纷提出在州县中增设副职以分正官权力的主张。惜乎还没等到这一轮“分州县之职守以策副贰之精神”的机制改革启动，大清朝就折腾完了。

上一页  [1] [2] [3] [4] 下一页