综上所述,约知从秦汉到明清,地方政府的副职配置以及与此相关的一切制度,都经历了曲折多变的沿革。不过各具千秋之间,也有贯通历代的共同之处,就是副职的实际人数,往往比编制所定要多。没有副职,难以实施权力制约;副职太多,也会造成行政成本暴涨、行政效率低下等弊端。为此,从汉魏到晋唐,诸如《裁减丞尉诏》一类的“减副”文件常有发布,但是动真格很困难,如唐代德宗贞元三年,中央实施州县减副,总共才减了千余人,平均一个县还摊不到一个,居然“怨嗟盈路”。
历朝各代中地方副职超编最多的,要数宋朝。真宗咸平四年,有关部门汇报最新一次精官简政成果,谓裁减天下冗吏十九万五千人。所减者如此,未减者可知。这么多干部,虽然中央各机构已经“员外加置,无有限数”,毕竟只能收容极小一部分,其他都分流到各部门各单位充实领导力量。王禹偁告诉皇帝:臣故乡济州,早先是一个刺史、一个司户(民政科长),没耽误工作。以后陆续增添团练、通判、副使、判官、推官等各种官职,现在又安排了四个分管工商专营和特税征收的,一州如此,天下可知。而这种现象,亦正是中国职官史上的痼疾之一。
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林杏子
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