汉成帝永始、元廷年间，皇上不理朝政，长安城内狼烟四起，打家劫舍，十分沉沦，犯罪者屡禁不绝，且胆大妄为，一些亡命之徒把杀官吏当作儿戏。他们备有红色、黑色、白色三种弹丸，让人伸手去摸。摸着红色的，去杀武官；摸着黑色的去杀文官；摸着白色的，如果杀手反被官吏杀了，就去主持丧事。

在这种情况下，朝廷不得不将尹赏调到京城任职。尹赏一上任就修筑了一座地牢，取名“虎穴”。然后根据群众举报，将那些有劣迹、没户籍、穿奇装异服、持刀携凶器之徒，全部捕捉下狱。尹赏亲自一一过堂，除个别无罪释放外，大部分犯罪者被囚禁虎穴内。由于人多拥挤，通风条件差，大多数囚犯都闷死于牢内。这件事在当时震撼很大，治安状况立即明显好转。

在汉代，地牢多为地方监狱，由个别郡县设置，主要是为了惩罚那些流氓、无赖，杀人放火，拦路抢劫，恶贯满盈的囚犯。地牢关押条件简陋，但囚犯难以逃脱。由于牢内黑暗，通风不畅，空气污浊，押犯拥挤，生活不保，很多囚犯性命难保。因此，所有犯罪者都对地牢不寒而栗，唯恐落入。

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