有的文章认为清政府的义和团政策是在1900年6月之后改变的，实际上，这一日期应该提前到1900年1月。在这之前，义和团主要在山东活动，对清廷和列强政府并没有引起十分重大的反应。清政府对义和团的政策是以严禁和弹压为主导的。1月初，在列强压力下清政府处理了卜克斯案，加之“一意主剿”的袁世凯被任命为山东巡抚，引起清政府内部对义和团政策的检讨。结果就是著名的1月11日上谕的发布。这一上谕肯定了反教会的民间结社存在的合法性，指责了对其“株连滥杀”的地方官，明确提出了“会匪区别”的义和团政策(《义和团档案史料》上册，第56页。)。清廷的“会匪区别”政策与山东官府的“会匪区别”政策相同，都以维护人民反教会力量以与外国教会势力抗衡和抵制教会势力过度膨胀为指归，可以看作清中央政府政策变化的明显标志。

　　此外，当人民反教会斗争超越清政府所允许的范围，清政府在列强威逼下进行镇压时，它同样采取了“惩首解从”的政策。这一政策在1900年上半年的复杂形势下，比山东官府的“惩首解从”政策起到了更为微妙的作用。如聂士成的部队在涿州时，“因旨内只云严拿首要，解散胁从，并未言剿”，所以“专意不打”(《义和团运动史料丛编》第1辑，第261页。)。另一位地方官则评论说：“查义和拳设厂，凡属入伙演习者，皆系甘心乐从，并非出于逼胁。而首要以伙从为羽翼，若不剪其羽翼，何能得其首要？”认为“惩首解从”政策难以奏效(《义和团档案史料》上册，第83页。)。从实际结果看，清廷的“惩首解从”政策限制了清军的镇压行动，未能达到清政府消弭大规模反教斗争的目的。

　　清政府义和团政策的反复性，它在镇压群众反教会斗争时所采取的“会匪区别”和“惩首解从”方针，都为义和团的发展创造了有利的外部条件。能够说明这一点的一个最简单最明显的现象是：1900年1月以后，义和团力量在山东和直隶发生了重要变化。山东义和团在袁世凯的血腥镇压下几乎一蹶不振，而直隶义和团活动则走向高潮。显然，就义和团本身力量来看，山东拳会势力要大些；就清军力量来看，山东清军，包括袁世凯的新军，也远逊于直隶的清军。仅从义和团本身的斗争是很难说明这一矛盾现象的。

　　如前所述，19世纪末

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