宋朝在灾荒赈济方面因为财政比较困难，“斛斗数少不能周遍者”，只能采取“先从下等次第赈济”，以达到“所给有限，可以豫约”的目的（《传家集》卷39《言赈赡流民札子》）。为此，政府一方面规定官府直接赈灾时，要将常平等仓物资“用赈贫民，以为永制”（《宋会要》食货53之6），若灾荒时“不问民户三等一概支贷”，就要受到处罚（《宋会要》食货68之45）；另一方面，官府组织社会力量赈灾时，也鼓励富民上户赈救贫民下户，“令出粜以济贫民”（《宋会要》食货37之8）。为了在灾荒时及时有效地向贫民提供赈济，从南宋乾道七年（1171年）开始出现赈济户口统计的制度化（葛剑雄主编，吴松弟著：《中国人口史·第三卷：辽宋金元时期》，复旦大学出版社2000年，第55—57页）。贫民下户中，尤以无产佃户抗灾能力最弱，对富户的赈救最为依赖，宋朝对此极为重视，或下诏“恤佃户”，或“劝谕税户，令招集流民以为佃客，假借种粮、屋宇，使之安存”（《宋会要》食货69之67）。
随着富民阶层的崛起，唐宋国家往往发动富民参与救灾，从而使救灾主体也出现下移趋势。
唐代前、中期发生大灾荒，国家都要专门派遣赈恤使臣代表中央政府组织救灾。在天宝十四年（755年）之前的137年中，共计遣使赈灾58次（毛阳光：《遣使与唐代地方救灾》，《首都师范大学学报》2003年第4期）。而从唐后期开始，中央政府虽仍有遣使赈灾之制（见前引毛文），但国家已将各地灾荒赈济事宜下移给地方政府。如元和元年（805年）正月开始规定，地方政府有用地方附加税为经费来源重建仓储备荒、拟定救灾措施并及时赈贷之责（《旧唐书》卷49《食货志下》）。
唐宋国家救灾职责不仅从中央政府下移到地方政府，而且地方政府也逐渐引导富民参与救灾，救灾主体呈现从地方政府向富民群体转移的特征。唐德宗时，地方官府“遇凶旱水溢，捐有余以均不足。农里无大乏，官司无宿忧”（《全唐文》卷505），富民开始在地方荒政中发挥重要作用。长庆年间（821-824），朝廷专门下诏让地方州县官吏行“裒
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