唐宋时期，随着商品经济的发展，一个拥有大量土地和财富，非官僚性质，但掌握着基层控制大权的富民阶层逐渐崛起。这个独特社会阶层的兴起，不可避免地促使国家职能发生转变，体现在社会灾荒救济上，则是救灾对象与救灾主体的重心下移。

　　唐宋时期，国家主要采取蠲减赋役和实物赈救两个方面的救灾措施。就蠲减赋役而言，在富民阶层形成之前的唐朝前、中期，因国家实行均田制，自耕农占主体，贫富差距尚不明显，并不存在因灾荒而区分贫富并相应予以减免税役的先决条件。自唐中后期开始，随着富民数量的日益增多与富民阶层的逐渐形成，在灾荒时“赈恤贫户”（《唐会要》卷92《内外官料钱下》）,即以贫民为因灾减免赋役重点之制逐步明朗起来。即使是预防灾荒的物资，也规定要“贷贫下户”（（《旧唐书》卷17《文宗纪下》）。宋朝实行五等户制，其中第四、第五等下户亦是各级政府救灾时重点考虑的减免赋役的对象。时人言“贫竭而后有裁减（租税）之期”（《忠肃集》卷5《论役法疏》），反映的正是这种情况。根据规定，“上户依已检间分数减免，其下户全予除放”（《宋会要》食货63之32），明确优待下户，而下户中尤以贫困的第五等作为因灾优免的重中之重（《宋会要》食货68之92）。

　　再看国家实物赈济对象。如前所述，唐代前、中期，尚不具备按贫富区分赈灾的基础。某地一旦发生灾荒，贫富人等统统被官方称为“贫乏之黎庶”，且不分贫富，实施“普加赈恤”（《旧唐书》卷185《陈君宾传》）。但从唐中叶开始，政府逐渐改变了此前的做法，开始将贫困百姓作为因灾赈救的重点，实物救灾对象重心开始下移（《旧唐书》卷100《王丘传》）。唐后期发生灾荒时，地方政府提倡优“贷贫民”（《新唐书》卷103《苏世长传附弁传》），最高决策者也主张要“唯赈恤贫民”（《旧唐书》卷162《潘孟阳传》），以贫民为灾荒救济重点的原则从此确立下来。

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