制度局的性质

　　康有为在提出开制度局建议的时候，为了使它容易为封建统治者接受，竭力从前朝寻找根据，他说开制度局是“用南书房、会典馆之例”。但实际上制度局完全不同于南书房、会典馆。康熙时曾选翰林入南书房当值，称为“南书房行走”，他们除了应制撰写文字外，还秉承皇帝意旨，起草诏令，使南书房一度成为发布政令之所在。南书房虽然权力很大，但是南书房行走却无权力，他们原则上不参与决策，仅是皇帝的“书记员”。制度局则不同，其成员参与讨论重大方针政策，有相当的权力。

　　康有为提出开制度局建议的根据不是封建的典章制度，而是西方资产阶级的三权分立学说。他在进呈的《日本变政考》一书中指出：“……泰西之强，在其政体之善也。其言政权有三：其一立法官，其一行法官，其一司法官。立法官，论议之官，主造作制度，撰定章程者也。行法官主承宣布政，率作兴事者也。司法官主执宪掌律纠愆谬者也。三官立而政体立，三官不相侵而政事举”。“今欲行新法，非定三权未可行也”。根据这种理论，他在建议开制度局的同时，还建议设立法律局、税计局、学校局、农商局等十二个专局来负责推行新政。制度局是立法机构，十二局是行政机构。

　　按照康有为的设计，制度局应设在宫中，其成员每日值内，共同讨论，将旧制新政，斟酌其宜，草定章程，然后交十二局执行。制度局负责“审定全规，重立典法”。“撰仪制官职诸规则”，甚至还负责制定宪法。康有为在《日本变政考·跋》中明确提出：“立制度局以议宪法”。当然，这里所说的宪法还不是君主立宪的宪法，仅是指国家的重大法典。但是从康有为当时提出的许多发展资本主义的建议来推断，制度局“酌定”的宪法，必然反映资产阶级的若干利益。从制度局所具有的以上这些议政、立法的职能来看，它已具有某些资产阶级议院的性质和作用。但是制度局又不同于资产阶级议院。资产阶级议院的议员是经选举产生的，因此议院是一个民意机关，并具有限制君权的作用。但是制度局的成员不是经选举产生的，而是由皇帝“超擢”的。在讨论政事的时候，“皇上亲临，折衷一是”。因此制度局不是一

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