但安史之乱发生，全国一片混乱。当时第五琦负责经济工作，京师一些有实力的将领毫无节制地向国库索取财物，第五琦挡不住，就把国家财赋都运进皇宫里的大盈内库保存。皇帝觉得这样用钱很方便，也就没有再交出来。从此以后，国家财赋变成了君主私产，政府主管部门无法计算库存，而在大盈内库当差混饭吃的宦官却达到300人。

杨炎对德宗说：“财赋是国家根本，百姓的咽喉性命。代宗时期出于权宜之计，让太监掌管。结果太监就操纵国家权柄，大臣谁也不知道库存虚实，怎么能研究利害并制定政策呢？目前最急迫要解决的弊端就是这个。请求陛下把国家的税赋交出来，仍归有关部门掌管。至于皇宫所需费用，可以估计一下每年所需，照数供给就是了，绝不会少一星半点。现在先要解决这个问题，才好谈别的事情。”

刚上台的德宗颇想有一点作为，立即批准杨炎的奏请。

如此敏感棘手的问题，竟如此顺利解决，朝臣们吃惊的同时，都期待杨炎多干点好事，成为贤相。

两税法横空出世

杨炎受到鼓舞，第二天再次上奏，提出两税法，代替行之已久的租庸调法，这是牵涉千家万户的一件极重大的事。

唐初开始实行均田制和租庸调法，至此已经150多年。

均田制：

16岁以上男丁每人分给100亩田。宅基地另按人口批给。

租庸调：

“租”就是地租。按男丁计算，每个男丁每年交玉米20斗或稻米30斗。

“庸”是劳役。每个男丁每年服劳役（无偿劳动）20天，闰月加2天。如果不去，可以交实物相抵，每天折绢3尺，或布3尺7寸5分。

“调”是缴纳手工业品。如蚕乡，每个男丁缴纳绢、绫、粗绸各2丈，棉3两。非蚕乡缴纳布2丈5尺，麻3斤。皇室贵族勋臣免交租庸调。

除租庸调之外，还有其他税费：

一、户税。唐初，按每户资产不同，把天下户分为9等，按等缴税。如大历四年（769），“上上户”每年交4000文，“下下户”交500文。

二、地税。每亩交玉米2升。

三、“杂徭”，又称“色役”、“资课”等。即为各级政府做各种杂务劳动，也可以用交钱替代。

四、代宗时还增设“青苗税”（田里冒出青苗即收税）。

五、各地政府及军阀巧立名目收取的税费。

租庸调的特点是“以丁为本”，不问资产。如果人没有了，就不好办了。

安史之乱导致农民大规模死伤逃亡。据《中国经济通史》（中国人民大学出版社2000年版），大乱之前的玄宗天宝十四年（755），政府管辖人口5292万。到大乱尾声的肃宗乾元三年（760），管辖人口1699万，人口减少了3600多万，其中逃亡人数众多。均田制破产，租庸调制也无法实行。

杨炎的两税法正是在这种形势下提出来的。

两税法的主要内容是：

一、政府量出制入，根据支出额度确定征税额度，一改过去一直是量入为出的财政制度，确定全国税额，摊派各地征收。

二、不分原住民和移民，一律按现在居住地立户籍，根据每家资产多少定出不同等级的

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