中国传统“边患”主要在西北边境，但鸦片战争使中国有史以来第一次遭到从海上来的大规模的外敌入侵，一向较为安全平静的东南沿海竟成为国防前线。然而，随着中国海上大门被强迫打开，沙俄在西北的侵略活动也日甚  

一日。于是，财政困窘的清廷面临“东”“西”两面“边防”的艰难选择。具体而言，1874年日本侵台的炮声，打破了自1860年以来“中外和好”的相对平静，“蕞尔小国”日本竟敢发兵中国台湾，并迫使中国赔款了事，东南海疆危机再现，不能不使清政府大为震惊，再次正视“海防问题”，从而引发了“海防”、“塞防”之争。  

1874年11月5日，总理衙门递上《海防亟宜切筹武备必求实际疏》，强调筹办海防的必要性和紧迫性，提出“练兵”、“简器”、“造船”、“筹饷”、“用人”、“持久”等六项具体措施，请求饬令有关大臣讨论、实施。11月19日，正在广东家居的前江苏巡抚丁日昌请人代为递上《海洋水师章程》六条，提出海军分区设防、统一指挥的主张，具体说来要设立北洋、东洋、南洋三支海军，分辖北海、东海、南海三面海域。清廷将总理衙门和丁日昌的条陈交滨江沿海各省督抚、将军讨论，限一月内复奏。这时左宗棠在陕甘总督任上，本不在饬议大员之列，但总理衙门认为他“留心洋务，熟谙中外交涉事宜”，所以特别咨请他参加

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