准或豁免的款项， “外销”之款占战费的10％或更多，道光十二年（1832）镇压湘粤瑶民起义之役的外销款额，竟占实用军费的1/2。外销军费由承办军需官员及用兵地方官员分摊、绅商（地方精英）报效、及地方加征“帮贴银”等方式解决。如乾隆年间孙士毅“经营安南，军需供亿，所费不资，米银装械，毁弃关外”，令广西州县分赔等。又据“擒捕内地贼匪本省自行办理”之例，地方发生民变，镇压的经费也须由该地地方官筹措、摊赔。如嘉庆十八年（1813）清廷镇压直隶天理教起事的军费，由嘉庆十一年至十八年（1806-1813）历任直隶总督、顺天府尹、藩臬两司及该管道员按其在任年月分别摊赔等。
所谓“不完全财政”的结果，是使官员在施政过程中必须谋求其他途径筹措经费。官员俸禄菲薄，“不取之百姓，势必饥寒”，“赖赃以足日用”，“督抚势必取之下属”，“下官贿以塞上司之口，上司受贿以庇下官之贪，上下相蒙，打成一片”[14]。地方官甚至不把官俸当一回事，平三藩时，清廷一度停发府州县官的官俸，府州县官照样办事，并未提出异议。地方公费、军费开支不足，由地方官筹措、摊赔，地方官只有向百姓加征、摊派。征收“耗羡”，便是最为典型、普遍、公开的做法之一。
那末，清朝为什么要实行所谓的“不完全财政”——官俸低微、地方公费与军费留有缺口？其“依据”是什么？古今只言其然，未尽言其所以然。
有人以为清朝实行“不完全财政”是由于“满人占额太多，不敷支配”[15]。满族贵族俸禄确实比汉官高，但其人数毕竟有限，且低俸禄制从明朝即已开始，此种说法没有完全的说服力。有人以为清朝实行“不完全财政”是由于清廷国库空虚，财政困难。清初尚在进行统一战争，确实国库空虚、财政困难。但康熙二十一年（1681）后财政好转，二十四年（1685）以后开始大力推行赋役蠲免政策，其前提便是“国帑充足”、“国用颇充”[16]。乾隆普免天下钱
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