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，自古以来，就是“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”皇帝富有四海，集行政、立法、司法诸权于一身。作为皇帝奴仆的文武百官，与平头老百姓在法律上权利根本不同。历朝历代的天子为了监督约束百官，以图江山永年，均设有纠察百官的御史台、都察院等风宪衙门，但就只能存在于民主土壤，彰显法治精神的行政裁判制度而言，在中国却是芳踪难觅。
自1900年满清政府诏谕变法修律以来，官制改革也是其中一项重要内容。在完成了对刑部、大理寺等机构的改革后，1911年，对都察院的存废也提上了历史日程。是存是废，时人“聚讼纷纷，莫衷一是。”对此，宋教仁在1911年八月二日至三日于《民立报》刊发的《论都察院宜改为惩戒裁判所》一文中，不仅认为应将都察院改为惩戒裁判所，而且发人所未发，破天荒的提出了独立的行政裁判之思想。
在宋教仁看来，首先，行政裁判的设立是立宪国家应有之义。按照西方的宪政学说，法治国家的一个重要表现就是行政裁判的存在。如前所述，行政裁判是一种司法审查，表明行事公权力的国家机关和公民在法律面前都是平等无别的。而在中国，历来就是一个特权社会，平等实在缺乏。宋教仁提出行政裁判的主张，充分表明了他是一个真正的法治主义者，一个真正注重民权，注重平等的人。对于何谓行政裁判，他也对其作了简单定义，即“人民对于违背法规损害权利之行政处分，得提出诉讼于特别机关，求其取消变更，特别机关乃裁判其处分与诉讼之孰为当否，而决定之，是之谓行政裁判。”在这里，宋教仁首先言明了何谓行政裁判，接着提出行政裁判应由特殊机关来处理，即行政裁判所。其次，对于行政裁判的范围，宋教仁认为“有列记法、概括法之二种，而要皆以违背法规损害人民权利之事项为限。”而设立独立的行政裁判，其目的无过于“使该行政处分受其羁束，监督官署，保护人民权利”嗍。宋教仁的独立之行政裁判制度的思想，在辛亥革命后由其起草的《中华民国鄂州约法及官制草案》里再次得到表述，《鄂州约法》第57条就规定：“法司以鄂州政府之名，依法律审判民事诉讼及刑事诉讼，但行政诉讼及其它特别诉讼不在此例。”
宋教仁倡导独立的行政裁判，不仅表明了他深受西方三权分立思想的影响，而且说明了他是一个真正的民主法治的践行者。他的独立的行政裁判制度虽然在其生前并未实现，但这一理念在后来的北京政府和国民政府统治时期却得以实践。
三、折衷制下的有限地方自治
纵观中国历史，除了夏商周三代实行的是类似于西欧的“封建”制外，自秦始皇剪灭六国，统一四海之后，在国家形式上采用的就是单一制。这种大一统的中央集权制度，虽因历代情势不同，而区划有异外，在本质上是没有区别的。及至清末以降，由于外国列强的侵入，太平天国运动的爆发，八旗子弟的腐化和满清统治的衰微，地方势力逐渐兴起。在镇压太平天国运动的过程中，曾国藩募湘勇，李鸿章招淮兵，这些汉族地方武装在挽救了摇摇欲坠的大清江山的同时，也做大了自己。天国灰飞烟灭之后，地方势力已成尾大不掉之势。面对如此局面，满清统治者虽极不情愿，却也无可奈何。伴随着中央集权的衰颓，地方势力勃兴一时，以致酿成了后来的“东南互保”局面。而且，当满清统治者在将器物之变转为道术之变的时候，地方自治的主张也时有所见。在1905年开启的变法修律运动中，其中一项重要内容就是预备立宪。而预备立宪除了考察外国宪政外。还有地方谘议局和中央资政院的设立。作为地方自治机构的谘议局，谘议局以“指陈通省利病、筹计地方治安”为宗旨，主要权限包括讨论本省兴革事宜、预算决算、税收、公债以及选举资政院议员、申复资政院或本省督抚的咨询等。虽然谘议局议定事项的可决权全在各省督抚那里，但从形式上而言，谘议局也是地方自治的先声。
辛亥革命后，虽然革命党人首倡义兵，但先后独立的省份实权大多为前清官僚所掌握。革命党人根基太浅，根本无力统率全国。而这些摇身一变为民国要员的前清官僚为了保存其既得利益，极力主张分权制。与此同时，各帝国主义列强为了自己的在华利益，都在物色培养自己在中国的代理人。而这种潜在的各自为政和分立的危险，对上一页 [1] [2] [3] [4] 下一页 |
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