此时美国新任公使麦莲到华，他奉到皮尔司政府关于和其他有约国合作的训令，趁要求清政府十年修约的机会，承担起胁逼上海官员改变江海关制度的任务，当面要求清政府两江总督怡良撤消内地关卡。他还以偿还《暂行条约》实行期间商人的欠税作为诱饵。这对当时面临军费竭绌困境的清政府无疑是一大诱惑。这个诱惑促成了昆山会议。

　　1854年6月29日吴健彰、阿礼国、马辉（美国领事）和伊担（法国代领事）参加了昆山会议。这是一次关系今后整个近代中国海关制度问题的重要会议，也是中国海关募用洋员制度的一次探本溯源的会议。最后吴健彰同英、美、法三国领事之间签订了中国海关聘用外国人的《协定》。这个《协定》使中国的一个通商口岸的海关行政完全控制在外国势力手中。领事对海关事务的干涉也大大加强：第一、各领事都得选择和提名一个委员，而上海道只能按提名加以委任；第二、在弹劾税务监督的不法行为或玩忽职守的"混合法庭"上，三国领事较之拥有两个表决权的道台占有绝对的优势；第三、各领事还拥有查阅海关一切档案册籍和公文的权利。而海关监督职权只不过是任命领事所选派的外国人为税务监督，并不能按其个人意见解聘他们。更甚之，若没有税务监督的"副署和签章"，监督所签发的正式文件也不能生效，中国海关俨然成了英、美、法三国驻沪领事馆的附属机构。

　　根据协议三国领事各提名一人，经吴健彰委派"帮办"上海海关税务。最初的三个税务监督是法国的史亚实，美国的贾流意和英国的威妥玛，并由这三人组成税务管理委员会。这个部门管理原属江海关管辖的夷税征收事宜。随着外商轮船贸易的迅速发展，夷税征收增多，再加上有三国领事的强大后盾，这个部门迅速独立出来。1854年7月12日这个三国领事管辖下的海关开始办公。这是中国第一个由外国人管理的海关。中国近代海关制度也起源于此。由于英国的威妥玛精通中文，不管是口头还是书面的，所以一开始英国就在这个机构中占有领导地位。加之日后，法国在中国贸易利益比重减小，美国领事根据1856年的《领事法》不再提名税务监督，英国逐步巩固其领导地位。

　　英美篡夺上海海关的目的达到之后，便赖掉偿还商人欠税的承诺。最终，美国只同意付还欠税的三分之一16。而英国政府索性向英商宣布所签的远期支票，"立即作废，并且可以在申请后退还"17。

　　四、《天津条约》与外籍税务司制度的开端

　　江海关设立税务监督之后，上海海关已能够正常运行，收取进出口关税，但真正得益仍是外国资产阶级。这一模式逐渐被外国商人所认同，并且感到满意。尽管如此这个制度仍然存在两个问题：第一、英国首相克拉伦顿"虽不反对雇用英国人帮助中国人征收关税，可是不同意女王陛下的领事在这类人员的任用上加以任何干涉，理由是女王陛下政府因此而要对他们的举措行为负一些责任"18。还有税务监督由领事提名，意味着税务监督受领事的管辖，这就使两者为了关税问题经常发生冲突。而美国在1856年颁布的《领事法》中也规定领事们不得推荐任何公民充任任何外国政府的职务。因此这种制度中所使用的提名任用方法有待改变。另一个问题是外商普遍要求把这个任用外人的制度推行到其他四个通商口岸，因为"局限在单独的一个口岸之内，它就使那个口岸和其他四个竞争口岸比较之下，处于极不公平的不利地位"19。这两个问题存在了几年，其间1856年英使包令曾要求在福州仿效上海设税务监督，但被清政府拒绝，"亚罗"号事件掀起了第二次鸦片战争，1858年6月的天津谈判最终签订《天津条约》。根据条约第二十六款规定，英中两国同意指派官员在上海举行会议，根据5％从价税的标准修改税则，起草必要的贸易章程。最终在《天津条约》附约《通商章程善后条约》中解决上述问题，把海关外籍税务司制度推广到其他口岸。第十款规定：一、关于海关任用洋员一事"各口划一办理"；二、"任凭总理大臣邀请英（法、美）人帮办税务，毋庸英（美）官指荐干预"20。这就促使外籍税务司制度以条约的形式肯定下来。

　　《天津条约》签订后，南自广州，北至牛庄整个海岸线都被打开了，上海处于海岸线的中点，它在政治经济的重要性取代了广州。为了适应这种形势，清政府不得不把对外交涉的重心从广州移到了上海。1859年1月1日内阁奉上渝："至上海现办通商事宜与广东较远，着即授两江总督何桂清为钦差大臣，办理各国事务"21。于是何桂清便开始执行关于海关方面的条款。由于条款中没有规定固定的组织形式，因此负责确定这种统一的制度如何组织，采用何种形式，以及应怎样推广到其它口岸的责任落在了何桂清身上。这就使得他与同僚们商讨联系，特别是和上海道台及薛焕商量联系。海关总税务司最好事精

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