但是李泰国缺乏见识和机智，对形势估计错误。当太平军席卷江南时他认为清廷前景濒临危殆，于是借养伤为名而突然回国。1864年4月他向新任两江总督五口通商大臣薛焕请假回国，并推荐了费士来和赫德暂时会同署理总税务司职务。费士来1857年来华，1859年进入江海关，1860年任江海关税务司。赫德在广州新关开办中崭露头角后于1859年开始了他的海关生涯，担任粤海关副税务司。赫德一开始就比费士来有优势，采取各种措施巩固外籍税务司制度。赫德全力开办根据《天津条约》规定而开放的通商口岸的海关，设置了一个总理各关事务的最高机构，即总税务司署。他在组织新关过程中采用了西方先进的行政组织、人事管理、财务管理、征税制度，提高了工作效率，因此税收激增。后李泰国因阿思本舰队事件而垮台，1863年赫德开始担任海关总税务司。经过赫德的一系列努力，海关得到了巩固和稳定。各国驻华公使和清政府逐渐接受，进而支持这一制度。

　　赫德面对各资本主义国家相互争夺中国的局面，深知要维护各国特别是英国在中国的利益，要维护和提高他在海关的地位，必须妥善解决"国际性"问题。他在遴选各关官员时，把人员的国籍作为一个重要的条件。他主动邀请各有关国家选派人员参加海关工作。1864年，他要求美国驻华公使蒲安臣招募3个18―22岁的美国青年来中国，以备海关录用28。他把中国的海关极力办成代表各资本主义国家共同利益的国际机关。海关实质上是维护和代表外国资产阶级利益的机关。赫德在1864年的《关于总税务司署创设问题备忘录》中详列了海关在维护外国利益方面发生的作用，主要有：一、监督和强制清政府履行不平等条约；二、在各口拟定章程时，税务司署总是"通过非任何其他方式所能轻易达到的有效的更改"，使它"对商人都有直接利益"。三、"税务司署对于有权取得损失赔偿的外商，对索取赔款的各国政府以及对于必须支付赔款的中国政府，不是一个毫无价值的机关，该署对征收关税的监督已保证了这一种要求"。四、海关在"潜移默化"中消除了中国官员对外国人的疑忌，转而"尊重"外国人29。

　　海关的这些作法很快得到各资本主义国家的赏识。1864年，美、英、法、俄各国公使采取的所谓合作政策明确规定："在维护我们的条约权利所需的范围内保卫条约口岸；在纯粹的行政方面，并在国际性的基础上，支持了外国人管理下的那个海关"30。

　　19世纪60年代是中国国内战争从高潮转向低潮时期，也是外国资本主义扶植清政府重建统治秩序的关键时代。海关成为各资本主义国家扶植政府的得力机构。

　　海关对待太平天国的态度是帮助清政府镇压，凡是太平天国革命战火燃烧到的口岸，都有外籍税务司灭火的活动。他们组织洋枪队镇压太平军，还帮助清政府筹措军费。太平天国在1865年转入低潮，这时赫德又呈递了一个全面改革清政府的文件----《局外旁观者》。他以"旁观者"的身份提出了一系列改革建议，即整顿财政、整顿吏治，学习外国善法，并准华洋商人合办，皇帝召见各国公使，委派驻外使节等。这个文件推动了中国的洋务运动。他从海关经费中抽拨银两带了清廷官吏出游欧洲，支持同文馆的运作，帮助创办军事工业。

　　赫德为清政府做的一件最现实的工作，就是由海关洋税担保赔款。根据《北京条约》的规定，海关和赔款联系在了一起。到了1866年1月清政府清偿了全部赔款达1600万两。赔偿完之后，除部分拨充京饷之外，还按结提出四成解交部库，增加了清朝中央政府的财政收入。清政府对此大为赞赏。总理衙门奏称："查数年以来，洋人充当中国司税，办理尚属认真"，于是"议准""令洋人仍帮同司税，厚以廪饩"31。
外籍税务司制度，这种前所未有的特殊的海关制度，通过一系列不平等条约被确立。而随着外国资本主义势力的不断扩张和清政府自身的腐朽，这一制度又有了存在的可能性，它最终被各国和清政府所接受。这为它日后进一步的扩展奠定了基础。

注　释：

1：《中外约章汇要1689-1949》黑龙江人民出版社1991年版第85页
2：《北华捷报》1952年5月12日
3：魏尔特：《赫德与中国海关》上册厦门大学出版社1993年版第116页
4：《北华捷报》，第231期，1854年12月30日。《小刀会史料》第461页
5：《中国近代海关历史

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