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西汉基层政权在选官制度
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浅谈西汉县令长及其行政关系

时间:2010-9-4 11:00:30  来源:不详
[论文关键词]西汉 县令长行 政类别 行政权限 行政关系
  [论文摘要]县从春秋时期开始就一直是我国的地方基层行政机构。在西汉基层行政中,县令长的行政类型可分为县令(长)、侯相和邑(道)长。对于所掌治之县,西汉县令长除受邵国首相的监督之外,有统一完整的权力。而作为基层行政人员,在与所属邵县的关系中,县令长基本处于从属地位;在与所治民众的关系中,其又处于绝对权威的地位。此外,县令长还与当地王侯存在若即若离的君臣关系。
  县从春秋时期开始即是我国的地方基层行政机构。具体说来,其起源于春秋时期,形成于诸侯争雄的战国时代,立制于实现大一统的秦代。两千多年来,尽管朝代更迭,社会制度变迁,地方行政管理无论是实行郡、县二级制,州、郡、县三级制,还是省、道、府、县四级制,县始终都是基层政权。由于行政运作实行首长负责制,那些直接典民的县级首席长官无疑成为县级行政研究的重点。本文拟将西汉县级首席长官作为考察对象,对其行政类别、行政权限以及行政关系作一初步探讨,以期对西汉基层行政有一初步了解。因秦汉规定:“县万户为令,不满为长”,且文献中县令长数量多于侯相,为行文方便起见,均用“县令长”化之。
  西汉的县级行政单位有县、侯国、邑和道。《汉书·百官公卿表》:“万户以上为令……减万户为长……县大率方百里,其民稠则减,稀则旷……列侯所食县日国,皇太后、皇后、公主所食日邑,有蛮夷日道。”因此,西汉县令长的行政类别亦分为县令(长)、侯相和邑(道)长。
  在汉代,县按人口多少可划分为大县和小县。万户以上为大县,长官为县令,秩在六百至一千石之间。不满万户为小县,长官为县长,秩在三百至五百之间。县令长由中央任命,作为地方一级行政机构,县有较独立的行政系统。侯国是列侯的封地,是对功臣的赏赐。列侯仅有食封地赋税之利,而无治民之权。汉初列侯大者三、四万户,辖数十县,小的仅几县,甚至食仅一乡。列侯爵位可世袭,然一旦获罪,即被免侯除国。故有的侯国仅存在一段时间。邑是皇太后、皇后和公主们的封地。道是少数民族聚居地区的县一级行政单位,秦已置,秦朝地方行政机构在郡下为县、道并行的制度,西汉则有狄道、羌道、翟道等。
  当然,本文主要讨论的是作为中央直属机构的县,其他县级行政单位只作一般叙述。
  县令长作为郡的下属机构,受郡一级的统辖,就其自身行政权限,正如《汉书·百官公卿表》所说:“县令、长,……掌治其县”。概言之,除受郡国首相监督外,西汉县令长有掌治其县的统一完整的权力。其具体的项目为:“(令长)皆掌治其民,显善劝义,禁奸罚恶,理讼平贼,恤民时务,秋冬集课,上计于所属郡国”。即县令长是一县的主管长官,其职责是全面主管县中各项事务。若再分析言之,则关于“显善劝义”,可理解为办理教育文化的权力,武帝时礼官请“为博士官置子弟十五人,复其身。……郡国县官有好文学,敬长上,肃政教,顺乡里,出入不悖,所闻,令相长丞上属所二千石。二千石谨察可者,常与计偕,诣太常,得受业如弟子”。关于“禁奸罚恶”,则可理解为维持地方治安的权力。《汉书·丙吉传》日:“民斗相杀伤,长安令、京兆尹职所当禁备逐捕”关于“理讼平贼”,则可理解为掌理司法的权力。《汉书·王尊传》日:“(尊)转守槐里,兼行美阳令事。春正月,美阳女子告假子不孝,日:‘儿常以我为妻,妒笞我。’尊闻之,遣吏收捕验问,辞服。尊日:‘律无妻母之法,圣人所不忍书,此经所谓造狱者也。’尊于是出坐廷上,取不孝子县磔著树,使骑吏五人张弓射杀之,吏民惊骇”。关于“恤民时务”,则可理解为办理一切民政事各的权力。召信臣“出补谷阳长,举高第,迁上蔡长。其治视民如子,所居见称述”。另《汉书·卜式传》日:“(武帝)欲试使治民,拜式缑氏令,缑氏便之。迁成皋令将漕最”。关于“秋冬集课”,则理解为考核监督县吏的权力,《汉书·朱博传日:“博少时给事县为亭长,好客少年,捕搏敢行,稍迁为功曹”。最后,县令长乃将全年县内工作登录之于计簿,上其计于太守,太守凭之以定赏罚,“(箫育)后为茂陵令,会课,育第六。而漆令郭舜殿,见责问,育为之请,扶风怒日:‘君课第六,裁自脱,何暇为左右言?’及罢出,传召茂陵令诣后曹,当以职事对。”

  总之,西汉县令长对于所掌治之县有很大的权力,因此,顾炎武《日知录·令长条》说:“汉时令长,虽于太守称属,往往能自行其意,不为上官所夺。(如萧育之于扶风太守,舒令陶谦之于太守张磐)……此等事在今日,即同列所难堪,而昔人以行之上官。汉时长吏之能自树立,可见于此矣。”
  县令长作为基层行政人员,在权力系统中,既是直接亲民、专制一方的长官,又是能上通皇帝的最基层官吏。在行政关系中,他们上有郡守、侯王,下有百姓,其在统治系统中的关系错综复杂。
  (一)在与所属郡守的关系中,县令

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