姬旦平定武庚叛乱，封康叔于卫（今天河南淇县朝歌），建立卫国。康叔在当地统治有方，很快就把商朝的殷都改成了周的普通分国，成了卫国的始祖。]如何治理殷民的告诫，而贯穿这三篇诰令的主旨，归结到一点就是“作新民”。其中尤以《康诰》说得明白：
天畏忱，民情大可见，小人难保，往尽乃心，无康好逸豫，乃其民。我闻曰：“怨不在大，亦不在小。惠不惠，懋不懋。”已!汝惟小子，乃服惟弘王应保殷民，亦惟助王宅天命，作新民。[6]《尚书·康诰》
通观整篇《康诰》，所谓“作新民”大体上包括以下两个方面：
首先，从正的方面看，要从保民的立场出发“敬明乃罚”，也即审慎严明地使用刑罚，而不要动不动就诉诸刑罚。要像对待病人一样，使之彻底摒弃罪恶(所谓“若有疾，惟民其毕弃咎”)；要像保护无知的婴儿一样，使之康乐安定
[注: 安定 安定 一、形容词 安定：āndìnɡ 安定1①（生活、形势等）平静正常；稳定：生活～ㄧ情绪～ㄧ社会秩序～。②使安定：～人心。](所谓“若保赤子，惟民其康”)。
其次，从负的方面看，对于那些不可宽恕的罪行，则必须严惩不贷。这些罪行包括：(1) “寇攘奸宄，杀越人于货，不畏死”者；(2) “元恶大憝”、“不孝不友”者；(3) 身为“庶子”、“训人”、“正人”、“小臣”、“诸节”而“不率大戛”者；(4) 身为“君”、“长”而“不能厥家人越厥小臣外正”且“惟威惟虐，大放王命”者。值得注意的是，“不孝不友”被视为是“元恶大憝”。周公说：
元恶大憝，矧惟不孝不友。子弗祗服厥父事，大伤厥考心；于父不能字厥子，乃疾厥子。于弟弗念天显，乃弗克恭厥兄；兄亦不念鞠子哀，大不友于弟。惟吊兹，不于我政人得罪，天惟与我民彝大泯乱。曰：乃其速由文王作罚，刑兹无赦。[6]《尚书·康诰》
这里的“孝”和“友”，无疑是基于人类最基本的父子、兄弟的血缘关系而言。强调和维护孝友，也就是维护殷人原有家族、氏族和部落的既定秩序，维护其“庶子”、“训人”、“正人”、“小臣”、“诸节”以及“君”、“长”等各阶层贵族(所谓“多士”)的既有地位和权力。很显然，周是把殷人当作一个整体来实行统治的。这样做的优点显而易见，因为周无需增派更多的统治人员，而只需殷人原有的各阶层贵族的臣服。正因为如此，身为贵族的“庶子”、“训人”、“正人”、“小臣”、“诸节”以及“君”、“长”等“不率大戛”、“大放王命”，就是不可宽恕的，必须严惩不贷。所谓“启以商政，疆以周索”，恐怕应该从这个意义上来理解。“政”，既指殷人部落共同体原有的秩序，也指殷人部落中代表这种秩序的各阶层贵族。从鲁国的殷人迟至春秋后期依然保留其“亳社”这个事实看，周似乎始终都没有打破殷人原有的、以血缘关系为基础的部落共同体。因此，所谓“作新民”，绝不是要摧毁殷人原有的部落共同体，而是在保留殷人原有的部落共同体的前提下，使之成为臣服于周的封建统治秩序的新的诸侯国家中的“国人”。
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