以上才可充当选民。女子“若有纳正税或公益捐较本地选民内纳捐最多之人所纳尤多者”也可为选民。此外，《城镇乡地方自治选举章程》还规定，选民分甲乙两级，以年纳正税或公益捐之额为全部选民所纳总额之半者若干人为甲级，其余为乙级，两级选民分别选举一半议员。这就使贫民和不识字者以及绝大多数妇女不能成为选民，而选民等级的划分更使得议事会基本上为富人所控制。这样，地方自治组织实际上成为地方士绅和富有者谋取自身利益的工具。但是，从世界各国*发展的角度看，资本主义议会制度的发展，也曾经历过对性别、财产资格和文化程度的限制，这是由当时的历史条件所决定的；同时，民主参与的意识和能力也必须以一定的财产权和文化水平为前提，由于自治经费主要来自“本地方公款公产”、“本地方公益捐”，因此曾交纳捐税者更关注自治经费的处理，更具有参与地方事务的主动性，而赤贫者和文盲无参与的动机也无参与的能力；更何况民主参与的扩大只能是逐步的、渐进的。亨廷顿等人的研究表明：“在低收入、受教育程度低的阶层中，只有较小一部分人对*感兴趣，把*看做他们自身利益有关的事情，或感到自己能够对地方或全国当局施加影响。”（注：［美］塞缪尔·亨廷顿等：《难以抉择》，华夏出版社1989年版，第127页。）正是这种对贫民参与的排斥，加剧了贫民对地方自治的抵触情绪和基层社会的冲突。
（三）*对地方自治的控制，即地方自治受到地方行政长官的监督和控制。《城镇乡地方自治章程》规定：“地方官有申请督抚解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权”，地方自治组织行文地方官用“呈”，地方官行文地方自治组织用“谕”。这反映了地方自治组织受地方政府的监督，从而使地方自治活动纳入国家控制的范围。有人据此认为，清政府的地方自治实质上是一种官治，是一套欺骗人民、抵制革命的骗局。实际上，地方自治受国家行政的控制，在后发外生型国家现代化的初期是必要的。由于中国的*发展采取了自上而下的政府推动形式，加之当时一般人民的民主素质不高，因此对地方自治的适当控制是必要的。清政府认为：“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律，由是而自治事宜，不得抗违官府之监督，故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词”，这样，“自治与官治，乃有合则双美离则两伤之势”（注：《清末筹备立宪档案史料》下册，第725页。）。的确，地方自治只是在一个主权国家范围内的适当分权，如果不受中央控制、不服从全国性法律，它就会变成具有主权
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