清朝在这一地区的划界及实行的管辖办法，已经将哈萨克和布鲁特划出界外。清朝禁止哈萨克、布鲁特等部越界进入其管辖的疆界，为此在新疆沿边设立了一系列卡伦，“至于境外，自北而南，则有哈萨克、自西而南，则有布鲁特。壤界毗连，其禁在于盗窃，故设卡置官，派兵巡守”[27] 。但是，乾隆朝后期，有大批哈萨克人和布鲁特人进入境内游牧居住，清朝对入境游牧的哈萨克、布鲁特管理松懈，未能及时驱逐，而逐渐合法化。造成清朝在西北界务问题上的严重失误。

    哈萨克人、布鲁特人进入清朝境内居住的原因很多，首先是沙皇俄国对哈萨克、布鲁特原有游牧地的侵占和掠夺，使大批牧民逃入清朝卡伦以内。同治元年（1862年），逃入中国境内的哈萨克、布鲁特人说：“我们世居边外，太平度日，今俄人说我们游牧地方是他们的，被他勒索，因此进卡留下发辫，情愿给大皇帝出力当差”[28]。沙皇俄国对哈萨克和布鲁特领地步步推进，大批失去土地牧场和家园的牧民向新疆沿边境内逐渐迁移，而清朝在沿边设置的卡伦和对沿边的巡查路线也随之向后一再退缩。沙俄的侵略气焰越来越嚣张，不断向中国西北边疆地区扩张，造成近代中国西北丧失土地。

    此外，乾隆三十一年（1766年）前后，清朝对进入境内的哈萨克、布鲁特的政策发生重大变化。此前清廷明确规定，不准哈萨克、布鲁特等进入境内：“吹、塔拉斯、沙喇伯勒，俱在伊犁以西。……原系厄鲁特游牧。……著传谕明瑞等，酌派人员率同熟悉地理之厄鲁特，前往吹、塔拉斯、阿勒和硕、沙喇伯勒等处巡查，若哈萨克、布鲁特等仍有越境游牧，即晓示该头目，速行驱逐，不可令伊等阑入内地”。[29]但是，乾隆三十一年以后，不断有哈萨克首领率部众内属清朝，进入新疆沿边境内游牧居住，也有的哈萨克“游牧遇雪，屡次越界”，乾隆帝对驱逐遇难牧民“殊觉不忍”遂改变做法，提出“伊犁等处土地辽阔，人烟愈多愈善，哈萨克如不得游牧地方，或畏惧劫掠，情愿内附者，即行收留，派员弹压，日久人众，即可编设佐领昂吉”[30] 。清朝此令一下，越境游牧的哈萨克日益增多，一部分哈萨克“内属”

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