乌蒙、东川、镇雄，旧属云南，明洪武十五年太祖平滇后，分别设府，后改隶四川。各府均由当地彝族土酋世袭土知府，“不过岁输贡赋，示以羁縻”[42]，“虽受天朝爵号，实自王其地”[43]。加上“去省窎远，莫能控制”，[44]因此，对明王朝时近时疏，叛服无常。明王朝虽早有改土归流之意，但由于条件不成熟，终未能实现。镇雄原称芒部，正德、嘉靖年间，芒部土府因争袭而连年互相仇杀。嘉靖四年（1525年），明王朝出兵平定，土知府陇氏嫡系亲属无人承袭，曾将芒部土府改土归流，并改为镇雄府。但由于遭到以陇氏土目为代表的封建领主势力的反抗，陇氏土目的这种反抗又得到附近乌蒙、乌撒、东川土府的同情与支持。于是，明王朝不得不革去镇雄流官知府，恢复土官知府如故。清初的改土归流，成效也不大。康熙三十一年（1692年），东川府虽实行改土归流，也不过是空有其名，而无其实。“改流三十载，仍为土目盘踞，文武长寓省城，膏腴四百里，无人敢垦”[45]。土司的一切苛归陋例，毫无变化。
雍正年间，三土府的改土归流，首先从东川开始。当时，东川和乌蒙两土府之间，为争夺地盘而互相攻杀，正闹得不可开交。雍正四年（1726年）三月二十日，鄂尔泰一到云南，就奏请东川归滇。他说：“东川一府，原系土酋禄氏世守地方，康熙三十一年（1692年）始献土归流，受四川管辖。其地与云南省寻甸、禄劝、沾益三州接壤，距云南省城四百余里。去成都二千八百余里，一切事宜，俱有鞭长不及之势。如上年十月内，乌蒙土府禄万锺之叔禄鼎坤，统众攻打东川村寨，东川知府周彬虑川省远不可恃，具抱滇省。滇省督臣高其倬拨兵解散后，而川省令箭方得到府。是川省无济于东川，而东川无益于川省明矣。若将东川改隶云南，声教易及，先怀以德，继畏以威，然后徐议改流，不二、三年间，或可一举大定。”雍正阅后批曰：“所奏甚合朕意，东川归滇，高其倬未到之先，已有旨矣。”[46]
其实，关于东川的处理，鄂尔泰早胸有成竹。所以，在奏折发出后，
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