从1900年12月27日清政府批准议和大纲起，到1901年9月7日辛丑条约签订为止，在这九个多月的时间内，帝国主义列强为拟订辛丑条约的细目进行了激烈的斗争，斗争的焦点集中在惩凶和赔款这两个问题上。 

　　关于惩凶的问题，基本上以英德两国为一方，主张扩大罪犯名单，并严加惩办；以俄、美、日等国为另一方，主张缩减罪犯名单，并从轻处理。早在1900年8月28日，英国公使窦纳乐便曾电告索尔兹伯理说：“惩罚那些在最近反对外国人的骚乱中扮演主要角色的人，对将来具有十分重要的关系。除非对那些人加以严厉惩罚，……目前危机的重演只不过是时间问题而已。”<《英国蓝皮书》，中国第一号（1901年），第254件。>这段话反映了英国官方对惩凶问题的立场。英国的目的，显然是企图削弱沙俄对清政府的影响，借惩凶的机会扶植一批亲英的官僚上台。9月17日，德国向其他列强发出通知，要求清政府交出祸首作为“进行外交谈判的一个先决条件”。在英、德等国的压力下，清政府于9月25日发布“上谕”，宣布载漪、载勋、载澜，载濂、载滢、溥静、英年、刚毅、赵舒翘等九人“纵庇拳匪，启衅友邦”，著革去他们的爵职或差事，交有关衙门议处。这道“上谕”并没有满足英、德等国的要求。惩办祸首的名单中是否应包括那拉氏在内？这是列强在惩凶问题上必需解决的首要问题。德国一度想惩办

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