《同舟共进》 2009年第7期

“国权不下县”还是“国责不下县”?

“国权不下县”(或谓“皇权不下县”),曾被一些史家认为是中国帝制时代特别是明清两代的政治常态,且对此不无溢美之词,亦有人将这种状态名之为我国古代社会所具备的自治状态。秦晖先生独具慧眼,认为“国权不下县”并不正确,应该为“国责不下县”。一字之差,含义之别何止千里之遥。

秦晖先生所厘清的“权”、“责”之区别,拨开了长期以来有关中国传统政治人为附加的迷雾。其实,若翻开历史典籍以及古人诗词,秦先生的结论并非钩沉探幽那么艰难。“暮投石壕村,有吏夜捉人”(杜甫《石壕吏》),“催科醉亭长,聚学老书生”(陆游《东村步归》)。此类描写地方官吏到乡村抓丁催科的诗文比比皆是,怎么能说“国权不下县” 呢?

相较西方如罗马帝国政府对居民的福利责任,即要向居民提供“面包和马戏”,中国帝制时代的政府在尽责方面确实做得很差,“国责不下县”是有道理的。但简单地说中国帝制时代的地方政府对老百姓不尽一点责任,这也不确切。帝制时代中国的县令,有征赋税徭役、审案、户口管理等权力,但对境内居民, 也有赈灾、养孤寡、治安的责任。只是大多数时候,对多数官员而言,滥用权力大有积极性,而对责任则想方设法推卸。这是当时的政治制度设计使然。

我们所说的“权”、“责”是现代语境下的概念,若放到古代,所谓的“权力”和“责任”和现在所说的并不一样。据谁授权即向谁负责的一般政治原则,古代县官的权力和责任也是相当平衡的。因为县官的权力是朝廷或者说就是皇帝给予的,他们直接向朝廷和皇帝负责,而对辖区百姓,只负间接责任。如此, 催科拉夫、听讼、户口管理,既是皇帝授予他的权力,同时也意味着他是向皇帝负相应的责任。陆游有诗曰:“岂惟比屋衣食忧,县家亦负催科责。”催科之责当然是相对于朝廷而言的,对老百姓,就是催科之权了。

作为皇帝代理人的各级官员,皇帝对他们明确规定对老百姓的那点责任,比如抚恤、赈灾、治安,根本原因是权责关系不能太失衡,否则就会动乱, 危及政权。“牧民”这个词,很精确地说出这种关系。黄宗羲说皇帝视天下黎民“此我产业之花息也”,即是此理。昏君就如败家子,竭泽而渔供其享乐;明君则是一个精明的家长,讲究有节制地剥削,让产业增值留给子孙。

皇帝:从开设“分公司”到派出“办事员”

在民选政府诞生前,无论西方的“君权神授”还是东方的“受命于天”,都有一个规律:君王、领主与老百姓之间的代理机构越少,主、民之间的冲突越容易调整,而不至于积少成多,直至洪水滔天。

以周室分封诸侯为例。周天子和诸侯,诸侯和大夫,基本上是层层转包关系,天子直接管理的只是都城周遭的京畿地区,实际权力还不如一个大国诸侯。在国君分封的土地上,大夫也是独立为政。这样的政治情形下,多数诸侯和大夫有尽量避免竭泽而渔、杀鸡取卵的自觉。而个别诸侯乃至周天子的暴戾或荒唐, 殃及的范围有限,而且辖区内居民还有用脚投票的权力,逃亡到邻国去。如此,虽然“烽火戏诸侯”招致犬戎破镐京,但周室依然在洛阳再续400年国祚,天下并不因之板荡。春秋战国时期,各国相互征伐,但对本国居民尚不敢大行酷政。在小国之内,中间环节少,国君能较快地调整政策以应付重大事件。后期周室衰弱到极点,但享国有800年之久。秦汉以后,大一统中央集权的帝国,寿命没有谁能达周室一半。

中国自秦以后,庞大的帝国成为皇家直接管理的产业,没有可以自作主张的“分公司”。郡、县首长无非是老板派出的办事员(县,即“悬而不封” 之意,见唐德刚的考证),他们的收益和风险都直接来自皇帝,而非辖区的居民。如此,地方官员特别是直接管理老百姓的“亲民官”县令,瞒上欺下,谋取个人利益最大化成为常态。而吏治,特别是州县官的清廉敬业程度,更是攸关社会稳定国祚长短的大事。

自秦到清,历代王朝的统治者必须面对一个几乎不可能根本解决的政治难题:既要集权,保持皇帝和中央政府对庞大帝国的控制能力,必须给各级地方官员相当的授权,使他们能为朝廷服务,收赋税征徭役保平安;又要防止他们利用手中的权力无限度地自肥,过于严酷地盘剥辖区居民,从而引起民变,影响自己的统治。所以一代代都在总结前朝覆亡教训的基础上,于技术上提出修修补补的措施,无非是在官员任命、机构设置、监察奖罚乃至信息收集等方面作改进。

汉替秦以后,曾有过封国与郡县并存的过渡状态,但中央政府最终完成了用“朝廷命官”代替世袭王侯治理地方。但相比宋以后,汉至唐,相当时期内是弱干强枝,地方的自主权大。到了后

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