明、清两代,有鉴于前代之得失,在对地方官员的控制方面进行了有针对性的改革。官员选拔上,以科举选拔为主。县令这样的中低级官员,选拔程序却异常严格。除现代宪政制度下的选举,科举应当是程序相当公正的官员选拔形式——民选为主的宪政制度下,也是选票和考试相结合,地方主要首长是选举,大多数事务官则是通过考试产生。科举之路是很艰难的,举人以上(包括举人)的功名一律通过考试,很难恩荫。它的好处是通过考试手段打破个人、家族对权力的垄断,除了皇帝以外,其他的职位都是开放的。“父子五进士、祖孙三尚书”之类的家族毕竟是异数。海外史学家何炳棣通过研究得出结论,明清社会阶层具备相当的流动性,明代进士出身三代平民之家者占总数一半,明清550年间,三品以上能享有“荫”的特权家族的子弟所占进士尚不足总数6%。我们看《红楼梦》中因军功起家的贾家,高层权力斗争固然加速其败落,但几代子孙少有人通过科举仕进,这样在政治地位上吃老本的大家族必将慢性衰亡。门阀对政治资源的控制由此打破,给贫寒子弟打开一扇进入上层的大门,这在一定程度上纾缓了社会矛盾。

历史学家许倬云说:“秦朝设郡县,等于不设分公司,而是成立办事处及其代理人,直接向中央负责,地方官的成绩,都是直接向中央政府报告。” 这种授权是直接授权,权力只有一个来源——皇帝。知县、知府、巡抚、总督,他们官职有高低,但彼此没有隶属关系,都是朝廷命官,都是皇帝授权。知县听命于知府,只是权力运行的程序而已,目的都是替朝廷办差。因此,明清政府最低一层的首长——知县——都是朝廷任命并考核的。清朝皇帝接见新任县令,就是一种象征意义上的谕示:你只对朕负责,你的官印是朕给的。当时下级虽然也得奉迎上级,因为朝廷对信息的掌握有限,得罪上司将会十分麻烦,但毕竟顶头上司只有参劾、保举和协助吏部考核之权,知县对知府、知府对巡抚的人身依赖关系并不十分强烈。同时,辅之以家乡方圆500里内不能为官的回避制,以及官员在某地到一定年限不升迁即交流到其他地区等措施,严防尾大不掉,权力由地方集团把持。

再说监察和问责机制。从秦朝设御史大夫开始,两千年帝制时代,除了皇权之外,其他的权力都有明确的监督机构给予监督。至于监督效果,因时代而有差异。明清两代,对地方官的监督机制是比较完备的,明朝多太监弄权,很重要的原因是因为太监为皇帝私人“所属”,游离于帝国文官监督体系之外。明朝监督分两个序列,中央六部是给事中,地方各省为御史台(后改为都察院),合称“科道”。明朝13行省共13道监察御史110人,由都察院管理,查纠各地方官。其级别并不高,和知县一样正七品,但威权重,一旦外出则是代天子巡察各地, 称巡按。(明朝御史外出巡查,加总督、巡抚、经略、总理、巡视等名衔,清代总督、巡抚已成为地方实职)传统戏曲里面那些新科进士,最牛气的是点了“八府巡按”,到各地后地方府、县官见到他们十分恭敬,所以《玉堂春》里的王公子才可能在巡按山西时,救下曾与自己有过情愫、如今身陷冤狱的名妓苏三。

当然,这种监察权仅仅是皇权的派生,如果皇帝昏庸,他们照样不能有效地行使监察权——明熹宗时魏忠贤当权,被残害的杨涟、左光斗等官员大多是监察官。但帝制时代有一个好处,这江山的“产权”明晰,不是特别昏庸的皇帝,谁也不会任由地方官胡乱折腾。尽管我们教科书上说明清两代政治黑暗,但仅仅是限于晚期,大部分时间内朝廷对知府、知县一级的官吏还是有着较严密的监督体系,地方政治不至于一败涂地,否则两个朝代的寿命也不会都接近300年。

知县害民与信息封锁

饶是如何防范,这样的政治体制因为是上向下授权,下向上负责,被统治的细民没有资格也没有手段向县官问责,只能叩阙告御状,恳求朝廷向自己委派的地方官问责(类似“上访”),其弊端是难以克服的:既然所辖地不是县官自家的,而且皇家所给的俸禄有限,那么何不利用职权为自己谋利,利益归自己,而坏处是朝廷的。每个州县几乎都成了公共牧地——皇家的牧地在地方官眼里,就是无碍自己根本利益的公地。而如何欺骗朝廷,也成为历朝历代地方官特别是州县长官的必修“武功”。地方官最需要防范的,是自己欺压盘剥百姓的恶行让朝廷知道,使得龙颜大怒而处罚自己。如此,对朝廷特别是最高统治者皇帝进行信息封锁, 是贪官为政最重要的事情。

而皇帝对手下地方官这种状态并非不知,一定程度内允许地方官以权谋私是皇帝给官员的一种奖励,否则人家为什么要万里为官,替皇家扛活?但这种度很难把握,皇帝及各级官僚对老百姓剥削的程度,总是层层加码。皇帝

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