《世界博览·中国卷》 2009年第10期

我国行省的设立，始于元朝至元十三年(1276年)，但行省在法律地位上却不甚明了当中央权力高涨之时，一切行政司法之权皆属于中央，地方省政府如同中央的分支机构。但是在某些时期，例如民国初年，地方政府的事务，中央几乎完全不能过问。这种视现状而变动的混沌情况，成为中央与地方纷争的根源。民国初年的联省自治运动就是明确省与中央之间在法理上的划分，希望借助民治精神和理性手段，走改革的途径，通过联省分权，达到消弭兵乱，建立统一国家的目的。

清末的地方主义

儒家大一统的思想长期熏陶着中国人，《诗经》中有“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的观念。可是由于地形上的山川阻隔，古代交通的艰难，再加上语言隔阂、经济物产和风俗习惯的差异，使乡村基层社会与中央权力之间总是隔着一定的距离。一般民众所看到的，永远是那些活动在地方上的父母官和士绅。近世以来，京城都府常有各省的会馆，同乡会等组织，革命团体的诞生过程中，也无法避免传统地域观念的影响，如兴中会成员多是广东人，华兴会属于两湖，光复会限于江浙。

中国幅员辽阔，地广民众，因此增添了历史上的纷争与混乱。从商周到清末，所有朝代的统治者和谋臣都在努力追求大一统的格局，但是中央有效控制地方的时间却并不长远。每逢中央式微，随之则陷入地方割据的乱局，所谓的“合久必分，分久必合”。

康熙六年(1667年)，朝廷将原有的15个布政司，重新划定为18个行省，普遍设置督抚。总督、督抚之制肇始于明，取法于宋代的中央集权制度，朝廷委派官员，代表中央管理地方，本来督抚只是临时派遗的行官，后来成了地方行政长go到了乾隆以后，各省的总督或巡抚又兼兵部尚书或侍郎，取得了辖区内过问兵权的权力，到了太平天国之乱，督抚所率之兵，变成了自募自练自养的勇营，开始了清末兵为将有的局面，中央兵权开始下移，地方权力压过了中央。

本来清朝户部管理全国的收入和支出，在各省派有布政使司或藩司，在户部统一的命令下征收各种赋税。但是剿灭太平天国的银两都是督抚自己筹集的，户部的地位一落千丈，当布政司出现空缺的时候，一般由督抚奏请部署，结果布政司成了督抚的属官幕僚。财政实权归了各省，中央政府已是外强中干。

清代的官员不论大小，理论上都是由朝廷任命，但因为各省督抚在辖区内统辖文武居民，又有纠劾、荐举官员的权力，逐渐形成对辖区内文武官员的人事权。洋务运动中，地方政务繁多，对外交涉等事务也由督抚裁决。此外连中央性的政策，比如外交大事，当时的恭亲王都喜欢援引曾国藩等封疆大吏的意见，后来演变成朝廷将重大决策交给各省督抚复奏的惯例。清末地方督抚权力上升的结果，一方面使地方长官可以控制一省，自成气候。同时也可以依仗地方势力，进而干预中央政治。

联邦自治的思潮

清末西学东渐，留学生、维新派、革命党人在联邦自治思想的传播上起了主要作用。在外来思想家中，卢梭对中国早期联邦思想的形成影响最大，1901年，梁启超在《卢梭学案》案语中对联邦制极其推崇，他说：“使有一大邦效瑞士之例，自分为数小邦，据联邦之制以实行民主之政，则其国势之强盛，人民之自由，必有可以震古铄今而永为后世万国法者。而我中国民间自治之风最盛焉，诚能博采文明各国地方之制，省省府府，州州县县，各为团体，因其地宜以立法律，从其民欲以施政令，则成就一卢梭心目中所想望之国家，果尔则吾中国之政体行将为万国师矣。”美国学者杜威在应邀来华演讲时，把美国的联邦制度和美国的政治自由联系起来，认为这是完美的结合。杜威的言论影响了一批中国的知识分子，比如胡适后来—直大力宣传杜威的学说。

在中国首先倡导联邦思想的，很可能是孙中山先生。他在1895年兴中会香港总会誓词中提到“合众政府”，两年之后，在横滨与宫崎寅藏、平山周的谈话中，明确表示革命后的中国，应行联邦共和之制。孙中山说：“余以人群自治为政治之极则，故于政治之精神，执共和主义。”孙中山认为在联邦共和的制度下，以中央政府作联邦枢纽，驾驭各地英雄，使之各尽其才，这样，可以防止野蛮割据之纷扰和枭雄的非分之想。

可以说清末的革命党和立宪派领袖，都有在中国实行联邦政治的想法。但是随着国内形势的变化，他们的想法也随之发生了改变。

辛亥革命后，新独立的省份各自为政，中央权力实为真空。特别是南方的省份，宣布独立后，都自举督抚，自定约法，俨然是独立的小国家。为了权力不受剥夺，联邦论和地方自治论一时之间非常流行。

1911年农历

[1] [2] [3] [4] 下一页