认认真真地筹划还是在19世纪70年代。1864年新疆农民大起义瓦解了清朝的军府统治，在以后十多年动乱中，维吾尔王公伯克大都已“家产荡尽”，衰败没落。左宗棠认为“是南北开设行省，天时人事均有可乘之机，失今不图未免可惜”(《左文襄公全集·奏稿》卷53。)，力主废伯克，改郡县、置行省。1878年清廷上谕认定，左宗棠之议“为长治久安之计”，“不为无见”(《清德宗实录》卷81，页11。)。新疆改制建省的方针大略从此基本上为清廷所接受。
时任陕甘总督的左宗棠作为钦差大臣、督办新疆军务的重臣，所提出的奏议是举足轻重的。已往的研究对此已有过许多论述，兹不赘述。而刘锦棠当时还只是西征军中的一员领兵战将，虽然还不可能直接参与如此重大军政要事的决策，但他还是为促成改制建省的筹划做了许多具体工作。
一、设立善后局，废除伯克制
1876年，刘锦棠督军人新，转战南北，耳闻目睹，对于伯克制的种种弊端、战后伯克的困顿不振和有些伯克投敌为虎作伥，都是了如指掌的。他在上呈清廷奏报中说：“新疆久乱积罢之后，今昔情形判若霄壤”，“边疆一切事宜无论拘泥于时势多不相宜，且承平年间旧制，乱后荡然无存，万难再图规复。”(《刘襄勤公奏稿》卷3，页
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