熙年间，川陕总督鄂海就“招募客民于各边邑开荒种山，邑多设有招徕馆，又饬州县选报绅士耆民充为乡正，宣讲圣谕。城中朔望，山内场集均为演讲，责成地方官实力奉行。”[35]雍正帝即位后又上谕户部，膏腴荒弃，岂不可惜？嗣后凡有可垦之处，听民相度自垦，地方官不得勒索，胥吏不得阻挠，百姓开垦多者准令议叙。此成宪也。[36]这就将民随意开垦以法定的形式固定下来。
乾隆二年（1737年），清廷又令各地，开垦荒土，免其升科。陕省也题明：五亩以下永不升科，五亩以上如系瘠土，二三亩折算一亩，十年之后方纳钱粮。在具体的实施中，巡抚陈弘谋又多次申饬地方各属开垦山地，“凡尔士民当以食指繁多，得业艰难之时，正可以于无主间空山地，端力开种，以广生计，垦得一亩，既有一亩之收，可以养活家口”，日久成熟便成为世业。陈弘谋还安慰道：“如一二年后无收，仍可歇耕，另垦另处。” [37]并声称：“倘有阻挠不许开垦，或开垦后方出占，多及胥吏棍勒报需索者，许其赴官告究。”[38]在农业社会纳赋升科，是国家财政收入的主要来源之一，也是农民最大的经济负担。一旦开垦地亩不予升科，就会极大的调动农民的开垦积极性。尤其是政策规定：“零星地亩概不升科，报告给照，永为己业。”以更大力度的推动了山地垦殖。
另外，雍乾以后，清廷废除了许多压制佃户的法令，使得在人口稀少的山区，劳动力的价值相对有所提高。而与此相对应的是山区以外的多数地区农田不足，地租税收提高，人口压力增大，后辈农民不得不寻找开垦那些原来吸引力相对不大的土地。就在这种形势之下，陕南周边各省的农民大量迁入，他们首先涌入的是山区中交通比较便利和比较容易开垦的肥沃地区。如由宝鸡县渡渭水进山的凤县、留坝厅、褒城等地五百里间遮蔽天日的丛篁古木，“为川楚棚民开垦”，[39]继之沿亘南山的汉中、兴安、商州各府州属森林也被开垦，使老林的破坏程度从外围开始向深度挺进。与此同时，秦林一带山区森林也不可避
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