由八旗派出官员管理。天命七年(1622年)四月，努尔哈赤下令在各旗分驻的地方，任命该旗的人为官员；原来在该城管辖下的地方民人，一切听从新任命的官员，兵丁仅服从该营的额真。按照过去八旗制度规定，兵、民同属一个额真管理，八旗属下户口，既是兵户，又是民户。而这时兵丁和民户是分开管理的，兵丁仍归原额真管理，而户口隶于八旗的民户，则由八旗派出官员管理，兵丁与民户逐渐相分离的趋势似已出现。此外，努尔哈赤时期，为强化其权力，八旗旗主均由其子侄八和硕贝勒分掌。他们以努尔哈赤代理人的身份统治八旗，最后一统于努尔哈赤。其晚年又明确规定，八和硕贝勒共理国政，他的继承人亦由八和硕贝勒中挑选。八和硕贝勒就成为八旗的最高统治者，他们在各个旗内，分置官属，统辖兵民。旗主和旗民之间，有着严格的隶属关系。
努尔哈赤所采取的一系列措施，反映了两种生产方式之间的矛盾和斗争。努尔哈赤力图将其旧有的八旗制度推行于早已高度封建化的辽东汉区，又用落后民族聚居不定、反复迁徙的习俗，来处置安土重迁的辽东汉民，其结果必然对辽东汉区的封建经济起到摧残和破坏作用。但是，在另一方面，这些强制性的措施却巩固了后金政权的统治，并进一步扩大和巩固了刚刚形成的满族共同体。
天命十一年(1626年)，努尔哈赤的第八子皇太极承继汗位。努尔哈赤一生戎马倥偬，东征西讨，用武力统一女真，征服辽东，用强权压服汉族人民的反抗，初步奠定了后金政权的统治基础，满族共同体也进一步得到了巩固和扩大。但努尔哈赤留给皇太极的也并不是一份太平基业，各种潜伏着的危机，各种萌发中的矛盾，都亟须一个个去排除解决。当时，后金三面临敌，南有强敌明朝，西有叛服不定的蒙古，东有与之为敌的朝鲜。内部满、汉、蒙几十万不同民族、不同地区的人都聚集在辽河东西。征服者和被征服者之间，满族统治者内部的各种矛盾等等，都错综复杂地交织在一起。后来，又四次人关掳掠了上百万人畜，辽东汉人一下子几倍于满人。如何稳定汉族人的民心几乎成为后金胜败成亡的关键。面对“邦家未固”的局面，皇太极意识到“治国之要，莫先安
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