根据有关材料，奏折制并非源于清朝对明代本章制度的因革损益，而是基于关外的奏议传统。天命和天聪年间，随着后金政权的逐步完善，尤其是汉族知识分子的加入，逐渐出现了以书面形式向汗（或皇帝）提出建议，报告情况的现象，这是清朝最早的奏议。入关前臣工奏议尽管在款式上略有仿效明朝奏本之嫌，但无论是文风、用辞和内容都大相径庭，而且都是直接送达皇帝，书房则是出纳章奏之所，故时人有将书房比作“南朝之通政司”者。〔48〕书房具有一定的保密制度，文书章奏有专人保管，旁人不得乱动〔49〕，天聪六年十一月，蓝旗总兵马光远更提出设立六科以为皇帝耳目，“凡有上传下奏事情”，“不许互相推诿，不许参差泄露”，对奏议的机密性提出新的要求。〔50〕特别引人注目的是，这个时期，无论是文馆还是内三院，对臣工递交的奏议均无票拟之权。我们知道，票拟是内阁最主要的职能，因此，不能将关外内三院和以后的内阁等同起来。事实上，入关以前，相当部分的奏议是由入值文馆或内三院的所谓的书房秀才们撰写的，这是他们为皇帝出谋画策的一种方式，他们当然不可能自己票拟自己的奏议，何况，他们的主要任务是整理文书以及顾问应对，而不是处理政务，当然，如皇帝有令，他们不仅会对一些奏议予以翻译、编辑和抄录，而且可能还会对部分奏议涉及到的一些问题提出自己的意见或建议（以奏议或口头的形式），不过，这和票拟毕竟不可相提并论。 

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