耗羡又名火耗、鼠雀耗。前者指熔铸赋银过程中的折耗;后者指运送漕粮过程中的折耗。“耗羡”,成为清代地方官在正额赋税之外以补亏耗为名多征的附加税。此附加税数量巨大,有“数倍于正额”。康熙六十年(1721),川陕总督年羹尧于陕西首行“耗羡归公”,命“州县每两明加火耗二钱,将四分解布政司”,“督抚各分银一万两并给督抚衙门笔帖式养廉及各项公费,其余皆布政使收用”[1]。雍正元年(1723)、二年(1724),湖广总督杨宗仁、山西巡抚诺岷奏请耗羡归公;山西布政使高成龄并奏请将山西耗羡归公之例推及全国各直省[2]。二年七月,雍正帝正式在全国推行“耗羡归公”。
上述“耗羡归公”,人们耳熟能详,然往往将认识停留在雍正帝整顿吏治、反腐倡廉的层面,很少以其为切入点,剖析作为清代*经济发展基础的财政体系,更不用说反观和认识当代表面上与历史惊人相似的“税费改革”等措施。而这些,正是本文的关注点。
“不完全财政”及其“依据”
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